创新论坛 | 空间规划体系改革

前言

2019年5月18日，以“空间治理与美好人居”为主题的“第8届金经昌中国青年规划师创新论坛暨第四届金经昌中国城乡规划研究生论文竞赛”在同济大学举行。平行分论坛“空间规划体系改革”由中国城市规划设计研究院上海分院副院长孙娟主持。

在分论坛上，来自不同单位的6位演讲者分别针对面向国土空间规划体系构建的广州城镇开发边界划定探索、绿色发展导向下的国土空间规划编制、国土空间规划五级三类体系强制性内容研究、市县级国土空间总体规划编制思考和实践探索、新时期市县国土空间总体规划实践探讨、地级市国土空间总体规划内容框架思考等六个方面的内容，分享了最新空间规划体系改革方面的理论和实践探索，并进行了热烈的互动讨论。

面向国土空间规划体系构建的广州城镇开发边界划定探索

生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界等三条控制线是新时期国家空间治理的重要政策设计，也是国土空间规划的重要任务。其中，城镇开发边界关系着生态、农业、城镇空间的区分与互动，更是构建国土空间开发保护格局的关键。城镇开发边界将改变用地管理，还需更多的创新政策支持。

1、对城镇开发边界政策的认识

城镇开发边界起源于1970年代美国俄勒冈州。我国城镇开发边界探索自2005年以来主要经历了认识深化、划定探索和构建机制三个发展阶段。划定城镇开发边界主要是为了加强空间开发管制，塑造美丽国土空间格局，并引导城镇形态与空间布局优化，促进高质量发展。

2、广州城镇开发边界的划定及空间模式

基于广州市域国土空间的基本特征，提出城镇开发边界的划定目标及任务。围绕格局塑造与布局优化，总结国内外经验，结合广州的目标与需求，建立城镇开发边界的划定方法。方案共分五个步骤：评估容量和核定目标、整理现状和明确底盘、战略引导和合理布局、核定规模和预留弹性，以及规整边界和划定方案，从而形成引导城市紧凑集约、精明增长、高质量发展的城镇开发边界。

根据广州市城镇开发边界划定方案，提出城镇开发边界的空间模型。将城镇开发边界内分成三类区，即集中建设区、有条件建设区和特定功能区。城镇开发边界划定之后，特别对城镇开发边界外的现状与规划建设用地展开分析。城镇开发边界外现状规模较大的用地主要为村建设用地、区域交通设施用地、其他建设用地，特别是村建设用地中有工商业集体经营性用地。因此，城镇开发边界之外还有大量城镇建设的用地相应类型，不能一刀切规划城镇建设用地都在城镇开发边界之内。

3、问题与思考

第一，城镇开发边界差异化管控机制一旦建立，对“土地发展权”的空间分配将产生极大影响。

第二，城镇开发边界的规模、精度及调整三个因素将会影响一块用地位于界内或界外。城镇开发边界是城镇生态农业复合空间，其规模不能简单与城镇建设用地规模挂钩。需要明确不同规划层级城镇开发边界的精度，以及相适应的管控方式。城镇开发边界划定后，原则上不得调整，稳定“参照系”，应适当拉长调整周期，可结合“五年一评估”定期调整，同时需建立城镇开发边界外项目触线处理、重大项目审批备案机制，维持边界稳定。

第三，城镇开发边界应由省级政府实施开发建设监管，对政府主体而言，不应聚焦在具体项目上，重点应放在边界内外建设用地变化趋势和程度上。结合“三调”固化边界内外建设用地现状情况，根据年度用地变更情况，建立边界内外建设用地变化情况实施监管和“年度计划指标”奖惩。

绿色发展导向下的国土空间规划编制

生态优先、绿色发展是新一轮国土空间规划的总逻辑。国土空间规划不是简单的多规合一，也不是简单落实指导意见，更不是划定“三区三线”，而是优化绿色国土空间。

基于新一轮国土空间规划的总逻辑，规划应紧密围绕“水、泽、海、城、文”五个重点要素，转变发展方式，优化绿色国土空间，实现绿色空间、绿色生产、绿色生活以及存量提效四大目标。

1、突出绿色空间，先定战略再编空间规划

国土空间规划不是简单的多规合一，是编制战略重新审视国土空间发展思路。

首先从区域角度，把生态格局确定下来成为很重要的国土空间规划前置条件。从“双城双港、相向拓展”转变为“双城紧凑、中部生态”的战略性生态格局，倒逼城市空间转型。在中部生态地区建设世界级的“津沽绿谷”。

其次，促进和谐共生，构建市域魅力空间体系，在中心城区将自然尺度的格局塑造和人尺度的休闲圈建设相结合，构筑中心城市绿地系统。

最后，强化海洋环境的整治与修复，针对岸线开发过度的问题，确立海洋资源保护与利用的策略，包括禁止新增围海填海、增加生态岸线、划定海洋保护红线区、严格保护自然岸线等。

2、突出绿色生产，整治园区倒逼产业转型

整治园区平台。梳理现状314处园区平台，未来向100处左右园区平台集中，腾退高风险、高能耗、低附加值、低技术含量的产业门类，重点退出生态地区、京津走廊平台、园区外等区域的产业空间。同时，引领创新发展。回归老城，培育“硅巷”，善用旧厂房，转向创新创意空间，慎迁老校区，培育环高校创新圈。重塑风景，寻找“硅滩”，围绕永定河、大清河风景带构筑创新产业和创新空间。

3、突出绿色生活，人本导向提升空间品质

第一，促进职住均衡。针对产城分离严重的核心问题，规划居住用地供给和工业用地供给都围绕职住平衡来展开。

第二，促进服务均衡。分板块对天津中心城市范围5类公共服务设施进行评价，提出补短板、提品质策略，建设15分钟幸福生活圈，服务设施强调全域相对均衡。

第三，文化助力品质提升。构建历史与现代交融的文化空间体系，建设可体验的人文街区和可漫步的特色街道。

4、突出存量提效，精细绣花整治国土空间

框定总量，盘活存量，2035年城乡建设用地规模不突破2020年规划指标。城市有机更新，建立增存关联模型，通过约束增量来促进存量更新，实施更高效的土地供给策略。在编制天津市国土空间总体规划过程中，有两点延伸思考。

一是在定位上，国土空间规划应从经济优先转向生态优先下的经济环境包容性发展。二是在内容上，国土空间规划不应该成为“包罗万象”的规划，应针对一个城市的重点问题进行战略判断；作为顶层设计，报上级政府管控的内容应尽量精简；应重点提原则性要求，可通过编制专项规划、详细规划予以深化。

国土空间规划五级三类体系强制性内容研究

基于对规划体系变革转换时期的思考，我们提出将城乡规划原来法律体系中要求特别突出的强制性内容，代入思考应用到国土空间规划中，顺应改革创新契机，从源头树立“五级三类强制性内容核心框架体系”，从“事后弥补”转为“事前约束”，成为国土空间规划的“编审督核心”。研究重点回应以下四个问题。

问题1：国土空间规划是否还需要强制性内容？

第一，城乡规划强制性内容制度并不完善，是否还有延续的必要？我们认为，虽然当前城乡规划强制性内容在严肃性、规范性、一致性等方面确实存在一些问题，但城乡规划强制性内容是城乡法定规划刚性管控、实施监督的重要制度性创新，其制度意义使其在新时代仍有传承创新的价值，应当作为一项重要的规划政策安排加以传承。同时，城乡规划强制性内容的体系构成包括“三类三级”，即城镇体系规划、总体规划、详细规划，以及省—市—镇，这种框架与现在“五级三类”融合的条件比较成熟。

第二，国土空间规划能否已然“全文强条”，无需再突出强制性内容？我们认为，全文强条的可行性焦点仍然在于政府与市场、刚性与弹性的问题，强制性内容是规划底线和监督检查依据，难以用规划全文代替。

因此，强制性内容是城乡规划走向国土空间规划的重要制度传承，不仅应保留强制性内容，而且还应突出重点中的重点这个概念。城乡规划强制性内容可通过“多规合一”和“全域覆盖”，实现传承创新。

问题2：其他部门规划是否有类似要求？

其他部门并没有以法律规章专门明确规定的“强制性内容”，但存在与城乡规划强制性内容内涵相似的“类强制性内容”，为了保证上级部门制定的规划能够向下落实，同样形成了以法律、法规、部门规章、技术规程为依据保障的刚性约束制度。如土地利用总体规划的类强制性内容依据保障不但有条例，而且具有法律背景，制度上尤其是刚性约束上更加健全。主体功能区规划的类强制性内容依据保障为党代会报告形式，其内容的法律地位和政治地位较高。因此，其他部门规划存在类似内容，奠定了国土空间规划强制性内容体系多规合一的基础。

问题3：国土空间规划强制性内容的体系框架？

从健全国土空间规划监督管理制度出发，提出国土空间规划强制性内容体系的建构原则，即刚性强、全层级、可操作、可传导、易监督，以及国土空间规划强制性内容的特点，包括法定强制、底线管控、多规合一、公益保障、全域覆盖等。国土空间规划强制性内容的重要作用表现为国土空间开发保护的底线和用途管制的核心管控内容、国土空间规划实施的执法督察的重要依据。

建构国土空间规划强制性内容体系的基本要求包括全面匹配和覆盖国土空间规划“五级三类”体系、各类各级强制性内容之间应有传导机制两个方面。其中，“五级”覆盖方面，应以国土空间总体规划强制性内容为建构主体和主线；“三类”覆盖方面，应以国土空间总体规划强制性内容为约束和指导，详细规划和相关专项规划都应建立相应的强条体系。在此基础上，基于部门职能和规划内容扩展，对应国土空间规划五级三类体系，建构事权框架下全覆盖全层级的国土空间规划强制性内容体系，提出强制性内容扩展的10个方向。

问题4：国土空间规划强制性内容的内容初探？

国土空间总体规划强制性内容是构建国土空间规划强制性内容体系的主线先导，是详细规划的依据、相关专项规划的基础。通过校核国土空间总体规划10个强制性内容扩展方向对原城市总体规划强制性内容的覆盖性，我们发现，只有两个扩展内容没有涵盖，即公共服务和交通市政基础设施等内容。

因此，我们提出国土空间总体规划强制性内容应包括12项主要构成。国土空间总体规划强制性内容在三类规划中唯一五级全覆盖，以上述12项强制性内容构成，从国家级域、省级、市级、县级、乡镇级对应各级政府事权细化五级内容，提出各级工作深度建议。

市县级国土空间总体规划编制思考和实践探索

1、深化认识，明确定位

空间规划改革有“三层”逻辑，第一层逻辑为重构空间规划体系，第二层逻辑为转变空间治理方式，第三层逻辑为助推发展方式转变。国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上做出的安排，具有时空属性、全域视野、系统思维等特征。

在“分级 分类”国土空间规划体系中，市县级国土空间总体规划的定位是“承上启下”，一方面要确保国家和省重大战略有效落实，另一方面要围绕城市政府事权，解决地方面临问题和实际需求，需要强化市县国土空间总体规划的引领性、约束性、保障性。

市县国土空间总体规划应适应目标导向、问题导向和实施导向，其内容应覆盖国土空间保护、开发利用、整治修复、治理等活动所涉及的各个方面，以“定战略、定目标、定结构、定边界、定策略”为主要内容。

2、夯实基础，共同规划

开展“一图两查三评”基础工作。“一图”，即统一现状底图。“两查”，即国土调查（三调）和功能详查互动衔接。“三评”，即资源环境承载力评价、国土空间适宜性评价、规划实施评估。

推进“共同规划”编制工作。第一，横向规划融合贯通，整合梳理土地利用总体规划、城市总体规划和综合交通规划等“三规”成果；同时建立各区、各部门“共同规划”机制，充分融合市直各部门专项规划，并予以空间落实。第二，上下规划同步联动，同步开展区级国土空间规划、控规升级、村庄规划、田园功能单元规划等编制工作。

3、优化格局，强化传导

构建规划指标体系。第一，按照“约束性—预期性—体征性”逻辑构建统一的指标体系，“约束性、预期性”指标主要落实国家、省层面战略要求以及管控要素，如“三生”空间建设、五大理念的落实、集约节约等指标。“体征性指标”是针对城市发展存在问题，结合城市发展定位，监测城市运行情况，如基础设施运行、特色环境营造等，并纳入地方国土空间规划编制。第二，按照“城市目标—发展策略—规划指标”选取特色性指标。对标武汉市“1 5”城市发展目标，基于创新城市、枢纽城市、滨水文化名城、宜居城市、安全城市等五大维度，选取地方31项特色性指标。

体现规划传导的总图表达。第一，采用“功能分区 强条用地”的总图表达方式。市级规划总图一方面要体现结构性、弹性的需求，建立功能区布局管控；另一方面要将上级政府事权内容划实，建立与上级政府事权对应的强条用地布局，实现刚性管控。第二，体现“市-区”差异化的总图深度。市级国土空间总体规划总图包括非强条主导功能区、市区级强条用地。区级国土空间总体规划总图包括一级类非强条用地、组团级强条用地。

4、综合管控，智慧决策

创新市县国土空间总体规划管控体系。管控方式主要包括分区管控、用途管控、指标管控和名录管控。分区 用途管控方面，分区是国土空间规划的载体，构建全域覆盖的主导功能分区体系；用途是管控的对象，同一类用途在不同的分区，其功能导向、利用方式和管控要求也有差异。指标管控方面，指标是管控的量化手段，按类型可分为总量、结构、效率、效益等指标，按管控方式可分为刚性和弹性指标。名录管控方面，名录是管控的辅助手段，包括保护地名录、重点建设项目清单、建设项目正负面清单等类型。

建立国土空间规划信息平台。依托国土空间基础信息平台，建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制。国土空间规划中的各类管控边界、约束性指标等管控要求的落实情况将是监督检查的重点。武汉市创新启动了“城市仿真实验室”建设，形成集信息汇集、评估预警、仿真模拟和智慧决策于一体的规划信息系统。

新时期市县国土空间总体规划实践探讨

1、新时期的市县国土空间总体规划

国土空间规划是在生态文明和机构改革语境下的空间治理体系的提升。国家对市县国土空间总体规划编制工作提出了新要求，在自然资源观和新城市观下，规划工作应体现六个转变，即从目标预测到指标管控（下达）、从规模导向到精明发展（收缩）、从消极被动保护到生态环境优先、从建设空间为重到国土综合治理、从条块分头管理到全域全要素统筹、从规划实施评估到全过程监测预警。

市县国土空间总体规划的内容框架应包括三大板块，即基础研究、规划方案、传导实施，重点内容包括坚持战略引领、强化空间结构、统筹全域要素、聚焦刚性管控、落实规划传导等。四向支撑包括专题支撑、专项支撑、组织支撑和数据支撑。

2、市县国土空间总体规划实践探讨

深汕新区具有特殊的空间区位、本底条件和体制机制，距深圳主城东部约60公里，拥有优质的山水生态环境和滨海岸线，是深圳第“10 1”区，其使命是探索区域洼地崛起的广东方案，体现特区40年深圳建设新范式。深汕新区国土空间总体规划体现出多维·协同的特点。

（1）坚持结构引导，统筹全域-全要素布局。第一，以结构引导为核心，实现分空间层次和维度的保护-开发协调。全域空间覆盖，既包括陆域，也包括海域和无居民海岛。第二，以“人-地关系”为主线，统筹海洋、生态、农业、城镇四类空间，开展全域要素用途分类。兼顾发展弹性，划分城镇空间；结合海洋功能区划，划分海洋空间；结合要素特征，进行国土空间管制分区和用途分类。基于功能分区，面向管理实际，体现自然资源观，形成全域全要素总体布局。

（2）落实刚性管控，建立分类-分级控制体系。以保护和发展为两大导向，构建空间规划“指标 控制线”的分类体系。构建“分层级”控制线体系及管控传导机制，按管控严格程度，区分控制线管控等级，形成三级控制线体系；加强空间规划横向、纵向传导的弹性，给予详细规划优化调整的空间，应对发展的不确定性。划定基本边界（一级控制线），框定环境底线、资源上限、生态红线和城镇开发边界。同时，加强二、三级控制线及指标管控，协调生态保护与发展建设。加强城市设计引导，从二维空间到多维环境品质的管控。

（3）探索单元模式，强化分区-分层传导方式。合理划定分区-单元，差异化落实空间结构和四类空间的保护-发展要求。创新空间组织模式，围绕“弹性组团 发展单元 基层社区”3种尺度产城融合空间，打造适度集中和有机分散的网络组群式城市。单元类型包括城镇（发展）单元、生态单元、农业单元。

（4）贯彻战略意图，促进供给-需求耦合协调。“综合协调”，实现空间与资源的“供-需”匹配，“双评价”是规划开展的前提和基础，“战略需求”是规划实施的目标和落脚点。加强资源利用协调，落实跨境调水工程，分阶段保障供给。支持战略需求，适度调整优化农业空间。加强互联互通，重点推进区域交通通道建设。协调重大设施的落位和调整。

3、思考与讨论

第一，生态文明建设背景下，空间规划应发挥对全域-全要素-多维资源（资产）的战略引领 刚性管控作用。其中，数据是基础、政策是支撑、要素是重点，“结构”是关键。第二，坚持做“有用”的空间规划，发展-保护互为促进，应推动需求-供给的耦合协调。第三，努力做“有效”的空间规划，指标-控制线-单元应作为管控-传导体系的三要素。

地级市国土空间总体规划内容框架思考——以荆州市为例

根据“五级三类”国土空间规划体系，总体规划重点是对应各级事权的战略引导、底线管控与结构控制。地级市国土空间总体规划包括市域、市辖区和中心城区三个空间层次，规划内容兼具协调型（市域）和管控型（市辖区），实际操作中往往要做到实施层面（中心城区）。同时，地级市国土空间总体规划不是县级规划的简单拼合，应在县级管控和规划基础之上编制整个市域框架型结构规划，协调市域保护类要素、城镇体系、重点项目和特定地区功能等。

地级市国土空间总体规划的内容框架按照《自然资源部关于做好市县国土空间总体规划编制工作的指导意见》（征求意见稿），包括基础分析、规划方案、实施保障三个板块。

1、基础分析

基础分析包括双评价、规划承接、现状分析和双评估等内容。从实际项目操作来看，双评价应和国土空间总体规划编制工作分离，防止降低其工作的权威性。双评价在市域层面应明确资源环境约束，分析区域空间承载与适宜性差异，为底线划定和区县指引提供依据，在市辖区层面为划定开发边界和空间方案提供支撑。规划承接重点解读上位规划和相关政策中需要在本级落实的要求。现状分析应厘清国土空间资源家底、明确本规划需要解决的现实问题。

2、规划方案

第一，首先是明确战略定位，提出指标体系，包括管控指标、发展指标、建设预警指标和风险指标等。

第二，空间格局与要素配置方面，应重点考虑在市域、市辖区和中心城区三个层面的要素类型选取和精度确定，三个层级之间如何进行有效的衔接和传导。

在市域层面，应确定市域结构引导、市域三线划示与主导用途分区管控、市域要素配置等，从而形成市域国土空间总体格局，以框架型结构 用途分区管控 重要要素协调为主。在市辖区层面，应确定市辖区的生态结构、城乡结构、乡村结构和产业结构等空间结构，将市域三线划定与主导用途分区管控进行深挖和细化，然后确定市辖区要素配置，并形成市辖区国土空间规划总图，以用途分区管控细化 要素配置落地为主。在中心城区层面，国土空间总体规划中心城区用地布局图应表达到什么深度和要素，还需要探讨。

第三，提升路径方面，应对市域、市辖区和中心城区在生态修复、土地整治和城市更新品质提升等方面提出提升路径要求。

3、实施保障

实施保障包括制定行动计划、明确规划指引、实施保障机制和政策措施等内容。明确规划指引与空间性相关联，包括对市域各县、市辖区乡镇、中心城区单元等方面的指引和传导。

最后，结合荆州市国土空间总体规划的编制工作提一些思考。第一，地级市国土空间总体规划应重点强化市域协调性内容，在市域层面更多是拟定结构性框架、标准确定和指标分配，真正划定管控要素应在县级单元进行操作。第二，在成果体系方面，在上报成果基础上，可视情况增加操作性成果、法条性成果、公众报告，同时满足规划的要求和地方政府的要求。

本文由空间规划研究院胥建华整理，王颖校审，未经演讲嘉宾审阅