构建高质量发展的养老服务体系战略思考

摘要：我国已经进入中度老龄化时期，加快健全完善养老服务体系，实现养老服务业高质量均衡发展是积极应对人口老龄化挑战的重要任务。在积极应对人口老龄化的国家战略背景下，应跳出传统研究局限，整合生命周期、凝聚多元主体，在精准识别有效需求和科学拆解服务供给的基础上推进养老服务供需的有效匹配，注重发挥“一核多元”的治理优势，形成“党委领导、政府主导、社会参与、全民行动”的高质量发展的养老服务体系；注重总结地方经验，将“中国特色”转化为“中国优势”，推动形成养老服务体系的“中国思考”和“中国方案”。

积极应对人口老龄化，实现老有所养，是家事，更是国事。党的二十大为进一步科学研判中国人口发展态势，凝练积极应对人口老龄化的战略理念、识别积极应对人口老龄化的战略重点指明了方向。当前和今后一个时期，应以健全完善当前我国养老服务体系作为积极应对人口老龄化国家战略的重要抓手，为第二个新百年奠定坚实基础。现阶段我国老年人的需求结构正从生存型向发展型转变，老龄事业和养老服务还存在发展不平衡不充分等问题，主要体现在居家社区养老和优质普惠服务供给不足，农村养老服务水平与质量普遍不高等方面。因此，加快健全完善养老服务体系，实现养老服务业高质量均衡发展是积极应对人口老龄化挑战的重要任务。在国家战略背景下，跳出传统研究局限，整合生命周期、凝聚多元主体，在精准识别有效需求和科学拆解服务供给的基础上推进养老服务供需的有效匹配，在将“中国特色”转化为“中国优势”的基础上创新并夯实养老服务服务体系建设，推动形成养老服务体系的“中国思考”和“中国方案”，对于正处于人口老龄化的加速期和发展模式转型关键时期的中国，不仅具有重要的战略意义，而且兼具理论与实践意义。

1.我国养老服务体系的发展历程及政策述评

1.1 我国养老服务体系的发展历程

我国养老服务体系的发展大致分为五个阶段。第一个阶段从新中国成立到改革开放初期，养老服务尚未成体系，养老服务政策碎片化散落在相关政策中。

第二个阶段从20世纪80年代初期到20世纪末，社会力量和市场作为养老服务供给主体开始纳入养老服务体系，是中国养老服务体系的探索期。1996 年，中国第一部《老年人权益保障法》（主席令73 号）正式出台。这是我国第一部老年人权益保障法，意味着我国养老服务体系建设正式步入法治化时代。

第三个阶段从21世纪初到2012年，我国养老服务体系基本形成，是养老服务体系的建立期。中共中央和国务院出台了老龄工作的第一份纲领性文件《关于加强老龄工作的决定》（中发【2000】13 号），提出了“坚持家庭养老与社会养老相结合，充分发挥家庭养老的积极作用，建立和完善老年社会服务体系”的基本架构。2011年，出台了《中国老龄事业发展“十二五”规划》（ 国发【2011】28号）》和《社会养老服务体系建设规划（2011-2015 年）》，进一步明确了社会养老服务体系建设应以居家为基础、社区为依托、机构为支撑。

第四个阶段从2013年到2019 年，我国养老服务体系正式形成，是养老服务体系的成熟期。2013年出台的《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》，明确了“9073”的三级养老服务体系。2019年，《关于推进养老服务发展的意见》和《国家积极应对人口老龄化中长期规划》进一步完善了养老服务体系的发展目标，明确要健全以居家为基础、社区为依托、机构充分发展、医养有机结合的多层次养老服务体系。

第五个阶段从2020年至今，积极应对人口老龄化上升为国家战略，养老服务体系进入高质量发展期。2020年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中提出实施积极应对人口老龄化国家战略。2021年，《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》中提出，要健全养老服务体系，包括创新居家社区养老服务模式、规范发展机构养老、建立基本养老服务清单制度和完善多层次养老保障体系。

1.2 我国养老服务体系发展历程的政策述评

总体而言，我国养老服务体系的基本框架逐步明确、养老服务的政策法规建设不断推进、养老服务多元化投入格局日趋形成、养老服务体系的覆盖范围逐步扩大、养老服务体系的能力建设不断增强。我国养老服务体系的发展理念也历经从注重家庭和个人责任到多元主体责任并重，从强调单一政策发展到注重综合政策体系构建，从侧重宏观改革到讲求精细发展的逐渐优化过程。值得注意的是各地在推进社会化养老服务体系的过程中，往往更加重视机构养老形式，一提到养老服务首先想到的就是建机构、增加床位，并将其作为政府投入的重点和工作考核的指标。这至少反映两个问题：一是政策文件迭出但未形成系统，二是现行养老服务体系并不具备“内稳态”。因此，养老服务体系的建设仍需进一步优化，在积极应对人口老龄化的国家战略背景下，应跳出传统研究囿限，整合生命周期、凝聚多元主体，在精准识别有效需求和科学拆解服务供给的基础上推进养老服务供需的有效匹配，在将“中国特色”转化为“中国优势”的基础上创新并夯实养老服务服务体系建设，推动形成养老服务体系的“中国思考”和“中国方案”。

而随着我国进入中度老龄化社会，社会养老服务需求不断扩大，老年人养老需求呈现出物质需求、精神需求、心理需求相结合的多样化趋势，我国现有的养老服务体系将面临新的压力，多样化的养老需求与社会养老体系不健全之间的矛盾日益突出。强调回归社区、突显养老机构的特殊职能和整合资源、实现社会服务综合化逐渐成为养老服务体系改革的共识 。然而我们的社会却未做出及时的反应，以“医养结合”为例，国家2015年正式提出“医养结合”的建设思路，并于2016年启动了试点，虽取得了一定成绩，但囿于其初始政策安排所固有的逻辑困境，随着“医养结合”进一步深化开始暴露出诸多问题，亦未形成全国范围内可推广的经验模式。尤其“照护”本身是一个系统性很强的体系，但在政策安排中却被割裂，由此使卫生系统和民政系统的关系协调成为焦点。如何建立形式多样、多元整合、城乡统筹的高质量养老服务体系，有序增加老年服务资源的供给，并合理控制公共服务费用的支出，已经迫在眉睫。

2.构建高质量发展的养老服务体系战略思考

我国养老服务体系的建设已经取得了很大的发展，也还有很多的完善空间。本文重点讨论“一核多元”的整体架构和“因地制宜”的运行模式。

2.1 发挥“一核多元”的制度优势，坚持“党委领导、政府主导、社会参与、全民行动”的原则

与西方以“国家-社会”为主的二元模式不同，中国在“家国同构”的基础上形成了国家-家庭-社会相均衡的现代治理结构，并在当代人口与民生治理领域中得以解构、重构以及拓展，形成大国模式和文化背景下的国家禀赋性优势，这使得中国在积极应对人口老龄化中具备一核多元的治理范式优势 。“一核多元”中的“一核”是指党的领导，“多元”是指社会中的多元力量，包括社会力量、市场力量、基层力量、居民力量等。高质量的养老服务体系建设必须发挥“一核多元”的制度优势，形成“党委领导、政府负责、公众参与、凝聚合力、多元共治、跨界联盟”的具有中国特色的高质量发展路径。

2.1.1 公共管理领域政府职能的边界

在公共管理领域政府职能的边界一直是学界讨论的热点。就养老服务而言， 我们认为政府的职能主要包括五个方面：

（1）政策及制度设计，即制定各种法律法规以及各种政策措施。

（2）建立长效规划机制，包括政府预算规划、服务项目规划、服务设施规划、从业人员发展规划等，以确保养老服务体系的可持续发展。

（３）公共资源的配置，包括各级财政预算、国资国企对养老服务体系的投入、第三次分配形成的资源、社会资源投入的引导和配置等。

（４）服务标准的设立以及评估和监督，包括在公共服务均等化目标下的基本统一的服务标准，服务评估体系、对组织和机构的监管等。

（５）为老服务基础设施建设，诸如养老服务数据和资源配置平台、适老化改造等。各级政府在养老服务体系中的功能是有差别的，同时这些功能又都是动态发展着的，与各地方社会经济发展的水平、公共服务整体状况、科学技术在养老服务体系中的应用密切相关。

以养老产业的发展为例，“养老产业”是在人口老龄化的背景下，为满足老年人口对养老服务和产品的需求、消弭老龄社会的特定社会经济问题而发展出的兼具公益性事业和专门性产业特征的新兴产业形态，因而兼具福利性和市场性。这些特征决定了养老产业必须根据中国国情和社会特征，构建“政府-国资国企-社会-企业”的多元养老服务供给主体。养老产业生态有其必然的层次要求，其上游应由投资、金融、保险拉动，中游聚焦于实体建设（包括地产、服务、医疗等），下游则是其支撑性产业（如老年用品、旅游、教育等）。在这个链条中，多元主体具有各自的优势。养老产业的回收周期相对较长，政府和国资国企本就在提供公共服务、改善民生方面具有引领作用，其固有的资源优势决定了其在养老产业的中上游居于主导地位，而社会和企业则更贴近市场，市场竞争会促使其不断提高服务质量以提供多元化的养老服务及产品，在中下游的轻资产服务中发挥主导作用。特别是在养老服务体系中，无论是社区服务还是机构服务均离不开重资产建设和轻资产服务的结合。由于政府和国资国企掌握土地资源并大多在城区掌握大量可转换物业，因此由政府提供土地和物业资源，由国企负责建设和持有资产，社会和企业负责具体的服务提供，将是中国解决养老问题的最大制度优势。因此，应当逐渐形成政府宏观管理、相关政策支持、社会力量兴办、企业按照市场化要求自主经营的管理体制和运行机制，实现养老产业投资主体多元化、服务形式多样化、服务对象社会化以及服务队伍专业化，并进一步充分发挥企业和社会组织的灵活优势，共同推进养老产业发展。

进一步以社区综合养老服务体系建设为例：针对为老服务资源条块分割、利用效率不高等问题，各地通过发挥政府的主导性、社区的主体以及社会力量的协同性作用，建设整合式的社区居家养老服务体系，其特点是充分整合辖区内各种养老资源，为老年人提供政府购买的基本养老服务及有偿的个性化养老服务在内的系统服务。它以社区养老机构为支撑点，将辖区内的家庭养老、居家养老和与机构养老等形式整合在社区的平台上，为老年人提供家政服务、生活照料、文化娱乐、精神慰藉、心理健康等综合的养老服务内容。整合式社区居家养老服务体系便于实现养老服务供给主体间的协调与合作，弥补传统家庭养老方式的不足，实现以尽可能低的成本，解决最大数量的老年人口的养老服务问题。这一过程中，坚持了政府主导的模式，以充分发挥政府的行政力量，调动各方社会资源，迅速形成社区居家养老服务所必需的物质基础条件和组织制度保障，为社区居家养老服务的顺利开展奠定基础。

2.1.2 社区居家养老服务体系的基础和载体

社区是社区居家养老服务体系的基础和载体。社区具有让老人感到熟悉和习惯的天然优势，邻里互助的传统也能增强老人的归属感和认同感；同时，社区还具有综合性、中介性和整体性的特征，这些特征为养老服务资源的整合提供了便利条件。社区的综合性体现在其内部的养老服务设施、医疗卫生服务机构、休闲娱乐场所等，可以为辖区内的老年人提供日间照料、家政服务、生活护理、康复保健、娱乐休闲、学习培训及法律援助等服务。社区的中介性是指其可以结合辖区内老年人的特点和需求，向所属上级主管部门申请政府购买服务项目，由上级政府发布公开招标信息征集养老服务提供方案，社区参与政府共同选取最佳方案和中标机构，满足辖区内老年人的各类养老服务需求。社区的整合性体现为可以充分调动各方资源，实现家庭养老、社区养老和机构养老服务的有机协调和统一，有效对接养老服务供给方和需求方，将政府、社会、市场、家庭的养老服务资源在社区具体落地。

2.1.3 解决养老问题的助推器

社会组织参与社区居家养老服务是政府主导下解决养老问题的助推器。社会组织参与社区居家养老服务，顺应了老龄化社会的需求。既可以吸收政府公共服务资源，也可以调动市场资源，并能最大限度调动社会力量，从而弥补政府与市场的失灵，这也是提升社区居家养老服务专业化水平的必然要求。此外，社会组织与社区、社工形成“三社联动”，对特殊老年群体如空巢独居老人、失能老人、高龄老人提供专业的社区居家养老服务和帮助，满足了不同老年人对社区居家养老服务的差异化需求，进而促进社区居家养老服务的社会化发展。

2.2 因地制宜、充分利用传统优势，集成地方发展经验

党和政府领导下的中国国家治理体系始终具有强烈的自身改革冲动，多年来一直遵循“发现问题-解决问题-改进体制”的发展路径，形成了一系列符合中国国情的独特治理经验。例如“试点推进”就是中国特色的政策工具，这一模式有助于推动政策以“由点到面”的模式向全国推广地方经验，实现地方积极性与中央指导性的有机结合，凸显体制的灵活性和动态性，也为将“地方经验”汇聚转化为“中国经验”和“中国智慧”夯实实践基础 。我国人口老龄化具有规模大、发展快、不平衡等鲜明特征，尤其是区域差异大，很难迅速形成在全国范围内可推广的统一的养老服务体系建设模式，因而更需特别重视地方经验的总结与抽象，以形成立体化和层次化的工具库和模板库。

2.2.1 上海浦东新区大城市养老模式的实践与探索

城市养老困境主要表现为养老服务的供需不平衡、不匹配，一方面由于大城市家庭规模和结构小型化，空巢独居老人比例较高，依靠传统家庭或家族模式提供的养老支持难以为继了；另一方面，大城市老年人由于相对较高的受教育水平和支付能力，对个性化、多样化及精细化养老服务的需求也在快速增长。上海浦东新区的探索和实践提供了大城市地区解决养老服务供需矛盾的成功经验，主要措施包括：（１）大力发展社区“15分钟养老服务圈”建设；（２）通过推进“长者膳食改善计划”解决“就餐难”；（３）通过“慈善超市”丰富和拓展为老服务资源；（４）充分运用社区智能化应用场景助力老人健康管理。

具体包括：（１）优化机构养老布局，加强保基本床位优质供给。一是加快推进机构床位建设。按照城乡统筹、均衡布局的原则来加快发展养老产业，特别重视保基本床位的优质供给。二是加强运营管理。深入推进管办分离改革，发挥区属国有企业专业运营、资源整合能力，先后成立三家养老公司，即新金桥养老、普惠养老、浦商养老。三是完善政策支持。出台了老年困难群体补贴、外环外入住补贴、长护险评估补贴、质量等级建设奖补贴、人才队伍专项补贴等补贴政策，强调发挥政府保基本养老服务的托底保障作用。

（２）推进社区养老方面， 搭建“15分钟服务圈”提质增效，满足原居安养多样化需求。一是推进存量资源改造，区级部门主动让度资源，各街镇充分挖潜，将政府存量资源改造成社区嵌入式养老设施。同时依托家门口服务站，因地制宜进行微改造，设置微助托、微日托、微助餐、微洗涤等养老微空间。二是调动邻里资源助力农村互助式养老，以“睦邻互助点”建设为突破口，走出一条符合郊区农村实际、可持续发展的“原居安养”新路。三是推出养老服务联合体，建设枢纽型的综合服务中心，将日托区细分为专业照护型和社区交往型，并加快探索标准化营运规范，形成可复制、可推广的经验。

（３）“数字化转型”方面，主动利用技术红利推动智慧养老创新发展。通过一图三平台（养老地图、监管平台、养老服务平台和交易平台）汇集了浦东养老服务资源和点位，供老人和家属咨询、导航和查询。监管平台主要面向政府内部的高效管理，实现全要素治理、动态化更新、智能化监管、协同化处置、分类化管理。养老服务平台“浦老惠”，整合全区各项社会养老服务资源，老年人日常所需基本都可通过这个平台一键预约、一键申请、一键咨询。交易平台，利用浦东的产业创新优势，依托张江产业园，联合科经委等部门，推进智能养老产业园的建设工作。

（４）在街道落地上着眼于均衡、充足和优质，不断完善机构养老、社区养老、居家养老等三类养老服务业态，着力推动养老服务提质增能，加快实现街与镇、城与乡均衡化发展，构建高品质养老服务供给链。形成依托街道综合为老服务中心、长者照护之家和社区日间服务中心为服务载体，提供政策咨询、资源链接和个性化养老方案定制等服务为一体的“社区养老顾问”制度为人才支撑的大城市整合式社区养老服务模式。

2.2.2 宁波市北仑区系统构建社区居家养老服务体系的“四梁八柱”

浙江省宁波市北仑区与高校合作提出了构建“一体化社区养老服务体系”的政策目标，结合老年服务本身的特点及北仑区的实际情况，探索以社区居家为重点，完善周边、身边、床边的“三边”的养老服务布局，系统构建社区居家养老服务体系的“四梁八柱”，见图２。

第一，四梁承载，即制度体系和保障。一是应对需求，明确导向梁。聚焦高龄、独居、失能等刚需人群，针对居家养老服务设施相对不足、专业化程度不高等问题，把社区居家养老服务设施建设纳入政府规划体系。二是多跨协同，架起支撑梁。成立以区长为主要负责人的全区养老服务体系建设领导小组，人大政协督办，聚焦群众普遍关注的养老服务的难点、热点，形成多部门共同分组、共同谋划的局面。三是创新机制，强化保障梁。通过与高校合作建立起“公助、共助、互助、自助”相结合的居家养老服务发展体系；在以财政投入为主的基础上，引导和鼓励社会资金、慈善资金进入养老事业，形成多样化的资金筹集机制。四是聚焦阵地，夯实基础梁。依托居家养老服务中心的集聚效应，逐步实现辖区内各类居家养老服务资源的有效整合，促进“老人来机构”向“服务到家庭”的根本性转变，提供送餐上门、服务上门等一系列居家养老服务体验。

第二，八柱支撑，即工作的内容和载体。智慧助，搭建智慧养老服务平台和探索智慧养老服务设备的推广和应用。医康助，促进医疗机构和居家养老服务中心的深度合作，将康养服务、照护服务、志愿服务延伸到养老服务机构，延伸到老人家中。慈善助，区财政、区民政局和区慈善总会共同发起居家养老慈善基金，每年的收益用于补助社区居家养老服务中心开展各类针对困难老人的帮扶活动；依托慈善组织的公益职能，以项目筹集的方式，为特定老年人提供针对性的帮扶。邻里助，打造“幸福来敲门” 志愿服务品牌，以低龄老人结对高龄老人为主要方式、专业化的志愿组织定向帮扶为补充，为80周岁以上病残、独居、高龄老人开展服务。乡贤助，乡贤通过出资成立区域性居家养老中心，为社区老年人提供送餐、健康管理、文化娱乐等各项服务，有机结合了政府、企业、社会组织、志愿者等资源，带动了乡贤扶老新风尚。公益助，广泛开展家庭照护技能公益培训，精心培育为老服务社会组织和社会公益项目。社区助，统筹协调社区、社区医院、社会组织、社区工作者等各方资源，构建老人居住分布基本信息、老人健康档案、养老服务需求、养老服务供给四大数据库，并统一接入北仑区智慧居家养老服务平台。兜底助，创新“菜单式”家庭适老化改造，结合老人家庭实际情况自由组合多元化改造菜单；实现爱心助餐全覆盖等。

“一体化社区养老服务体系”的建设充分发挥政府的主导性、社区的主体性以及社会力量的协同性作用。在社区实现了集健康、医疗和福利为一体的综合养老服务体系，有效引导医、养、护结合和各部门资源的整合与释放。构建信息整合的养老服务数据平台助力老人需求和服务资源的精准对接，统筹了政府、社会、市场、家庭各行动主体的养老服务功能，依托社会工作者对社区养老服务进行全程导引，形成“资源整合、多元协同、供需匹配、数据融合”的社区养老服务体系。

2.2.3 农村养老模式的实践与探索：邻里互助与乡贤模式

农村人口分散，城市以综合为老服务中心和长者照护之家为体系的嵌入式养老服务实现困难。基于农村熟人网络的优势，各地探索出邻里互助的乡村养老模式 。邻里互助强调村民之间的相互帮扶与慰藉，通过由低龄健康老年人等组成的志愿者团队，借助类似时间银行模式的服务积分奖励机制，重点解决农村独居、失能老年人的就餐问题。农村邻里互助的核心是充分整合了家庭、社区和个人的力量，为特殊老人嵌入包括生活服务、人力资源和硬件设施等各方面资源。一方面通过挖掘老年人自我力量，进行老老结对，充分利用年轻健康老人资源；另一方面，通过发展时间银行奖励机制，依托熟人间的信任关系，推行老伙伴计划。在硬件设施方面，充分利用老年活动中心、邻里互助点和老伙伴之家等。除了邻里互助，农村老人也可以选择入住短期住养的综合嵌入体，需要长期住养可以选择社区外养老机构。

乡贤带动农村养老服务也是乡村养老服务体系建设的重要尝试和探索。乡贤参与到农村养老服务体系工作中，一方面可以落实政府部门的养老工作要求，另一方面可以有效整合当地村民的养老需求，最大程度调动本地老人的积极性。基于乡贤的能人带动模式可实现国家治理与地方自治、内生力量与外来资源、行政嵌入与内在秩序、制度逻辑与精英能动等四方面的整合，其中老人协会为代表的基层自组织承担了桥梁和链接的角色。

在实践中，乡贤主体的参与一般以盈利或非盈利的机构作为载体，地方政府也有意识的引导本地企业家参与养老服务机构的建设，并孵化成为实体的非营利组织。由于乡贤具有政治、经济和文化资源的相对优势，较易通过其自带的网络关系争取到广泛的资源支持。依托乡贤主体作为桥梁，可以将政府的供给责任与民间自组织供给相结合，成为农村养老服务自上而下和自下而上供给渠道的结合点。实现将内力与外力合一，以此解决养老服务的落地问题。乡贤带动型养老还整合了基于法律和规范的正式规则和基于惯例的非正式规则，辅以自身人格魅力的情感资源，在村民利益与正式制度的逻辑相冲突时，发挥更有效的协调作用。

3.总结与讨论

中国的政治体制、人口形态、经济体量、文化传统和家庭模式表现出独有的“中国特征”，其中蕴含多元化的治理资源和工具，为转化为“中国优势”提供了无穷可能性。尽管中国国家治理现代化充分强调了“共治”，但与西方体制下“共治”的“去中心化”不同，中国的“共治”是“中心化” 或“有核”的多元化，即高度强调党的集中统一领导和国家责任，以政府、市场、社区等与家庭合作的框架来诠释“共治”，体现出治理的系统性和整体性 。独特的国家和民族背景决定了我们的老龄社会治理体系天然地内嵌于中国的政治结构、社会结构、文化结构和产业结构，我们的政治体制、人口形态、经济体量、文化传统和家庭模式都表现出独有的“中国特征”，这决定了建设高质量的养老服务体系必须基于中国的特征形成中国的方案，并可为国际社会提供样板。

高质量的养老服务体系构建是一项系统工程。在中国人口低生育率稳定、老龄化速度加快、家庭保障功能持续弱化的背景下，高质量的养老服务已经成为维护老年人生活质量与化解老年人家庭成员照料压力的普遍需求 。长期以来，中国养老服务“供给侧” 存在重机构养老、轻居家养老的误区，社区居家服务与机构服务之间也经常被人为地割裂开来，给老年照护的发展带来了困扰，现行的养老服务体系能否被改造成一个真正意义上的整合式照护体系将成为高质量发展的关键。这离不开党政的领导，更需社会、市场、基层、居民等多方力量的协同，通过建立长期护理保险制度为体系注入稳定的发展资金，并借助现代科技和发展银发经济，以科学的、合理的长期照护服务使老年人真正拥有获得感、幸福感和安全感。在当前，国家应明确各类养老服务设施的性质，制定全国相对统一的养老服务设施配置规划和标准，尽快在全国范围内根据城乡和地区发展特点形成养老服务标准和设施的“四统一”：统一规划、统一标准、统一称呼、统一标识；在城市应进一步整合街道和社区养老服务设施，打造“社区养老生活共同体”；在农村应进一步强化农村互助养老服务功能，弘扬农村互助文化，多渠道筹资增加农村互助养老资金支持，加强农村互助养老组织建设。根据改革开放以来的成功经验，做好顶层设计（避免地方和基层利益输送），尊重地方首创精神，持之以恒，久久为功，高质量发展的养老服务体系必将成为中国的一大发展亮点，也将成为中国为全球应对老龄化提供的中国智慧。

来源：《人口与发展》 2022年第6期，版权归原作者所有，如有侵权请联系后台删除。

【整理摘编：时英平】