作者：刘琪（中国社会科学院大学社会与民族学院）；
来源：云南民族大学学报(哲学社会科学版)。本文有摘选【整理摘编：时英平】
强化农村养老服务是我国积极应对人口老龄化的重要举措。当前，农村养老服务呈现出内容、规则和方式等多维度的过密化，陷入“有增长、无发展”的过密化陷阱。过密化产生于行政系统和自治系统的双重“去政治化”。打破过密化陷阱的关键在于强化基层组织体系自主性，通过保障其接点位置，实现养老服务国家性和社会性的有机统一。
Ｃ县耕地面积为121.9万亩，属于典型的农业型县城。2020年Ｃ县财政总收入约为4.3亿元，其中，地方一般公共预算6.88亿，上级转移支付3.6亿，财政支出6.1亿，收支缺口达1.8亿元，属于典型的吃饭财政。Ｃ县下辖２个街道、17个乡镇，户籍人口数为93.7万，其中，常住人口数为59.3万，60岁及以上的人口占常住人口数的19.2％，人口老龄化程度高于全国老龄化。
2016年，Ｃ县所属的地级市被选为全国居家和社区养老服务改革试点城市。近些年，大量养老资源输入Ｃ县，用于建设日间照料中心和发展市场养老机构，前者的服务对象主要是尚有自理能力的在村老年人，后者的服务对象是失能半失能老年人。由于县域失能半失能老年人数量较少，市场化养老机构发育不健全，服务群体和服务效果有限，因此暂不讨论。本文主要讨论Ｃ县日间照料中心投建及运营情况，呈现农村养老服务现状。
Ｃ县养老服务的重点工作是投建日间照料中心，并依托其为在村老年人提供各项养老服务。Ｃ县养老工作成效显著，截至2020年，辖区内农村日间照料中心覆盖率高达70％。
此外，日间照料中心建设标准颇高，以Ｃ县亮点工程Ｐ村日间照料中心为例，Ｐ村日间照料中心建成于2013年，硬件投入约计900万元，每年的运营费用高达80万元。Ｐ村日间照料中心分为室内室外两部分，室内设有休息室、娱乐室、健康咨询室、心理辅导室、电影院、图书阅览室、健身室、餐厅等，室外设有假山、凉亭、回廊、健身区、24孝图、孝心园等配套服务设施。另外，依托日间照料中心，政府免费为在村老年人提供茶水、午餐、早晚接送、理发、体检、一日游、意外伤害险、庆祝生日和中药香薰等服务。
目前，Ｐ村日间照料中心成为Ｃ县对外宣传的亮点工程和对内投建的理想模板。然而，调研走访发现，密集的养老政策资源下乡，却没有显著提升老年人的生活福祉，以日间照料中心为载体的养老服务反而陷入过密化困境。
“过密化”概念最早由戈登威泽提出，经过舒尔茨的理论化用而传播于农业生产领域，其后，黄宗智将这一概念引入中国，并试图用其解释“增长”和“发展”的关系，将以边际报酬递减为代价的单位总产值增加方式称为“没有发展的增长”。
作为一种接续，本文将“过密化”应用于农村养老服务领域，具体指政府主体按照一套标准化、精细化和严密化的量化指标体系，通过行政体系内部的充分动员，向农村输入大量养老资源，却没有真正满足农村老年人的养老需求、提升老年人的生活福祉，养老服务呈现出 “有增长、无发展”的特征。在基层社会场域，养老服务陷入内容、规则和方式多维度的过密化困境，导致养老资源投入未能有效转化为老人老年生活福祉的提升。
（一）养老服务内容过密化
一般来说，老年人的需求主要包括经济支持、生活照料和精神慰藉需求。迈向物质充裕时代，老年人的经济需求基本能够通过自身劳动或家庭支持得到满足，少量失能半失能老年人的生活照料需求也能通过市场化服务得到解决。相比之下，由于家庭的拆分化再生产与社会关系的理性化转向，老年人的情感慰藉难题逐步凸显出来。
为解决这一难题，政府在农村投建日间照料中心，试图通过老年空间营造将在村老年人聚集起来。同时，依托这一空间开展各种文化活动，强化老年人的社会交往密度，丰富其精神生活。然而，在具体的养老服务过程中，因存在重建设轻运营、重物质轻人文、重景观轻需求等偏好，农村养老服务仍停留在物质性层面，未能有效深入老年人精神需求层面。
1.重建设轻运营与养老设施难以有效运转
2012年以来，提高日间照料中心的覆盖率成为Ｃ县强化农村养老服务的重点工作，并于2019年将其正式纳入政府工作计划，将工作目标调整为辖区内全覆盖。近些年，Ｃ县日间照料中心覆盖率大幅度提高，然而，因政府要求与村庄能力错配，日间照料中心多处于停止运营状态。
政府一刀切地要求各村设置日间照料中心，并且要求村级组织配套适老化设施。然而，除了少数几个亮点村外，部分普通村的集体经济有限，且难以获得充足的政府资源支持，不仅没有能力为日间照料中心提供专门场地，而且没有办法承担日常经营成本。
面对政府要求，部分普通村只能采取以下措施进行形式化应对：一方面，在建设用地资源紧缺的情况下，普通村将村部空余办公室当作日间照料中心活动场地。由于日间照料中心属于休闲娱乐空间，村部大楼属于政治空间，将两种矛盾且充满张力的空间叠加在一起，老年人很难在其中放松身心。另一方面，由于集体经济匮乏，村级组织难以承担运营管理费用，除了迎检和做台账需要外，村干部平时会给日间照料中心大门上锁，不向在村老年人开放。可见，Ｃ县日间照料中心呈现出重建设轻运营特征，尽管普及率较高，但未能真正惠及在村老年人。
2.重物质轻人文与养老产品难以满足需求
在农村老年人精神需求日益凸显之际，养老产品只有深入老年人的精神需求层面，才能更好服务于老年人整体福利水平的提升。然而，Ｃ县养老服务呈现出重物质轻人文特征，政府将养老服务的重点放在硬件设施配套上，认为物质配套齐全后，自然会吸引老年人前来消费服务。然而，老年人与这些物质性养老产品的互动是个体性的、表层化的，他们在物质性产品的消费中，并没有和其他老年人产生密切的社会关联，也难以获得精神层面的满足。
事实上，物质产品只有和文化活动相结合，促进老年人的社会交往密度和情感互动浓度，老年人才能真正从“人”与“人”的互动中获得双向的、深层的和有温度的社会交往体验，其精神慰藉需求才能真正得到满足。
3.重景观轻需求与养老服务难以供需匹配
“景观”概念最初是地理学和生态学概念，指代一个区域总体风景画面和自然景象的可视化呈现。其后，“景观”概念被引入社会科学领域，并被赋予符号意义和社会意涵，不仅包含着视觉主体对景观的看法， 还包含着景观所表达的关系秩序。老年人是养老服务的视觉主体，他们对养老服务的需求实体化为养老景观，养老景观理应服从于老年人养老需求的满足。
然而，在具体的养老景观构建过程中，政府替代老年人，成为决定养老景观形态的视觉主体；政绩追求替代老年人需求，成为养老景观形塑的内在驱动，养老景观不再将目标聚焦于老年人需求满足，日益成为政府实现政绩的载体。其在村庄社会的表现是，政府追求养老景观带来的视觉震撼，未能真正和老年人的实际需求相对接，不仅导致资源浪费，而且无益于老年人养老水平的提升。
（二）养老服务规则过密化
伴随家庭养老功能式微和村社伦理淡化，养老问题逐渐从家庭领域溢出，成为备受关注的社会问题。提高日间照料中心普及率是政府积极回应农村养老问题的重要举措。然而，政府为规范日间照料中心而输入了大量规则，导致老年人成为被规训的对象，难以在复杂的空间管理中便利地消费服务。
1.时间管理标准化与老人生活节奏的偏离
农村老年人往往依据农时等自然节律调适自己的生产生活节奏，他们的时间安排具有不规则性、周期性特征。然而，日间照料中心采用标准化的时间管理方式，每日开放时间为8：00-15:00，且周末不营业，这种时间安排因脱嵌于老年人的时间安排，常常遭到老年人的抱怨，也影响到养老服务效果。
比如，夏天太阳出来得比较早，老年人早上五六点钟便起床了，他们希望日间照料中心开放时间能够提前一些，不然“等的焦急、难受”。再比如，在村庄公共空间日益萎缩的情况下，老年人常常因“不再方便串门” 而“无处可去”，日间照料中心能够为老年人提供专门的公共空间以承载老年人过剩的闲暇时光，然而，由于关门时间太早，老年人饭后只能“独坐家门”，难以排解油然而生的孤独情绪。
除此之外，老年人只有农忙和农闲的时间观念，没有双休观念，日间照料中心的“双休”设置进一步降低了其服务于老年人的能力。因时间管理标准化，偏离了老年人的时间节奏，养老服务在老年群体中的认同度较低。
2.空间管理精细化与老年人的身心结构偏离
为维护空间秩序，日间照料中心制定了精细化的空间守则，如不能大声讲话、吸烟、穿脏衣服、打赤膊等。因不符合老年人的生活惯习和身心结构，这些空间规则降低了老年人的养老服务体验。
事实上，这些看似不文明的行为，在农村生活系统中却有其合理性。以大声交谈为例，在开放程度较高的公共空间中，老年人习惯于大声说话，只有这样，周围人才能听得清，才便于加入这场向他人开放的谈话。若是轻声细语，反而会被他人误认为讲悄悄话，这不利于老年人敞开谈心。另外，抽烟不仅是生理需要，同时也是重要的社交方式，在农村，相互递烟、点烟是老年人开启话匣子的重要方式，“递完烟、抽两口，自然就有话说了”，禁止抽烟反而让老年人的交往受到一定阻碍。
另外，当前老人农业盛行，老年人需要长期和土地打交道，难以保持衣物干净整洁，若是想走进日间照料中心就需要回家换衣服，为避免来回折腾，老年人干脆不去日间照料中心了。
总之，精细化的空间管理规则因偏离于老年人的身心结构，导致原本服务于老年人的日间照料中心，变成老年人需要不断调适自身方能适应的具有规训意味的空间。
3.对象管理分类化与老年人的认知图式偏离
自理能力的老年人能够自如地进出日间照料中心，而失能半失能老人只有在子女亲戚的陪同下，才能进入日间照料中心。事实上，很多半失能老年人并没有多少行动障碍，且相比于一般老年人，他们更渴望融入老年群体，且认为自己更应该享受政府和村社集体提供的服务。
然而，当前针对他们的规定极大增加了他们接受日间照料中心服务的难度，并加剧了他们群体融入困难问题。总之，这种分类管理方式不符合老年人朴素的乡土认知，容易引发老年人的心态失衡和老年群体的关系区隔。
（三）养老服务方式过密化
合适的服务方式是实现供需匹配、提高服务效率和增进供给方与需求方良性互动的关键。然而，Ｃ县单向度的、去情感化的服务方式和严密化的过程考核，导致政府和老年人之间产生关系鸿沟，养老服务由此陷入低效供给状态。
1.单向度的服务供给
政府是Ｃ县养老服务供给主体，垄断了养老政策制定、服务标准设定和政策执行过程等内容，老年人缺乏制度化的需求表达和意见反馈渠道，由此，服务供给方（政府）和服务需求方（老年人）之间缺乏良性互动，无法建立服务改进机制。这种单向度的服务供给方式，严重影响了农村养老服务效果。
一方面，供需错配难题难以得到解决。由于缺乏对农村老年人的了解，政府在向农村老年人提供服务的过程中，常常以城市老年人的需求标准为导向，向农村老年人输入高端且现代的养老产品，寄希望于依托这些现代产品实现对农村老年人的改造。然而，这种不尊重农村老年人养老偏好的做法遭遇了现实反叛，那些现代化的养老产品不仅无人问津，还被农村老年人视为“资源浪费”。
另一方面，单向输入激活了农村老年人的权利意识和等靠要的心理。政府单向输入行为难以转化为农村老年人对政府养老服务的合法性认同，他们将政府的投入视为理所当然，并将自己的养老需求难以得到满足视为不正常现象。因此，一旦政府难以满足他们的预期，他们就会发出抱怨，认为政府“没有做到位”。在这种权利意识和等靠要心理下，政府提供的养老服务难以获得老年人肯定。
2.去情感化的服务过程
伴随学界对技术治理的反思，情感治理逐渐受到学者重视，并被视为连接国家和个体、增进治理者与民众良性互动的重要方式。在公共服务领域，情感要素因能弱化治理者和民众之间的权力边界，将两者置于相对平等的情感关系场域，并在情感能量的传递中，柔化彼此的关系，而被视为激发社会内生动力和潜力、降低服务落地成本的重要方式。
在日常运营中，日间照料中心管理人员是代表政府和老年人互动的直接主体，他们和老年人的情感互动过程，能够影响老年人和政府的情感关系质量。然而，“去情感化”的服务方式，不仅强化了管理者和老年人之间的身份边界，而且弱化了以服务撬动政府和老年人之间情感增量的作用，这种缺乏温度的服务方式不仅难以促进两者之间的情感关联，反而进一步加深了两者之间的情感隔阂，导致服务成本变高，服务效率变低，服务认同度未能得到有效提升。
3.严密化的服务考核
Ｃ县制定了精细化的考核体系以保证养老工作质量，然而，严密化的考核方式带来基层治理负担和村干部的形式化应对，没有提高养老工作效率。粗略来看，Ｃ县养老服务考核可分为日常考核和突击考核，前者主要考核村级组织是否完成了政府的指标要求，考核对象为养老工作台账；后者主要考核村级日间照料中心实际运营情况，考核方式为政府干部现场检查。然而，两种考核方式均导致村级组织的形式主义应对。
具体来看，一方面，政府制定的指标要求较高，村级组织只能形式过关。如Ｃ县政府要求村级组织每个月面向老年人开展一次活动，拍照上传系统，并做好纸质台账。在这种情况下，因缺乏走访入户时间，村干部只能上网照抄照搬其他地区经验，并通过变相发礼品的方式吸引老年人前来参与，拍好现场照片后，村干部便会草草结束活动，每次活动时间约半小时左右。
另一方面，突击检查是村干部养老工作压力的主要来源，为迎检，村干部会通过利益收买或许诺好处等方式，邀请在村老年人当“演员”，营造热闹非凡、一团和气的“真实现场”。这种方式虽然能够帮助村干部形式过关，但严重损害了干群关系，形塑出了“只讲利益”的老年人和“不讲群众工作方法”的基层干部。
此外，这种方式提升了农村养老服务的额外成本，养老服务变成“发礼品”才能吸引老年人前来消费的基层治理负担。
基层政治包含两个不同的层次：一是国家政治，二是村庄政治。国家政治代表最广大人民群众的根本利益，需要通过行政机关得以执行，行政机关执行国家意志的过程被称为“政治统领行政”。村庄政治指的是村庄内部围绕利益再分配进行的协商、博弈和妥协等政治过程。国家政治和村庄政治联系紧密，前者需要依赖后者才能识别最广大人民群众的根本利益，而后者只有在前者提供的制度条件下才有运作空间。
在养老服务中，广大农村老年人最基本、最紧迫和最真实的养老需求凝聚为国家意志的表达，它需要通过村庄政治过程识别出来，同时需要依靠国家政治才能得到保障。
然而，伴随压力型体制运作的刚性化以及行政控制权向村庄社会的延伸，基层治理迈入双重“去政治化”，并表现为以下两个方面，一是行政目标取代国家意图，二是行政控制挤压村庄政治，最终导致养老服务过密化。考虑到县域社会是比乡村社会更为完整的基层社会，县域治理是比乡村治理更加完整的基层治理体系，本文将立足县乡村三级组织，以“去政治化”为解释框架，揭示农村养老服务过密化的实践逻辑。
（一）县级层面：政策转换权上移与主动加码逻辑的生成
公共政策过程包括政策制定、政策转换和政策执行三个环节。其中，政策转换指的是各层级政府结合本行政辖区特点，将中央出台的宏观政策逐级精细化与规范化的过程，只有经历这一过程，国家政策才能成为与地方社会相适配、操作性强且能够提升地方整体治理能力的有效政策。其中，县级政府是连接国家和乡村社会的接点， 其政策转换能力能够直接影响国家政策的整体转换效果。
然而，近些年，为保证政策过程的规范性，上级政府主要通过以下两种方式将政策转换权上移，加大了对县级政府不规范行为的约束力度。一方面，上级政府通过十分细密的量化指标体系垄断政策转换权力，使得政策执行过程趋于刚性化；另一方面，上级政府倾向于制定“顶格化”的指标体系，形塑出县级政府自主加码行为。
1.量化指标体系设定与政策转换能力缺失
中央政府制定的养老政策一般需要各级政府逐级分解和转化，方可与地方社会适配。近些年，上级政府通过制定细致严密的量化和考核指标体系，垄断了政策转化权，县级政府无法结合基层实际情况对此进行调整和转换。
以Ｃ县日间照料中心投建标准为例，上级政府制定了百分制考评细则，评估内容包括基本条件、社会化运营、设施建设、制度建设、服务项目、服务绩效、服务管理、人员队伍、服务成效、典型性和创新性等几大板块，每一个板块内部又设置多项更为明确的考核细则和标准，并赋予相应分值。
当政策转换权力上移后，政策执行变得日益刚性化，权重不一的量化指标体系决定了县政府养老工作内容的轻重缓急和注意力配置，Ｃ县政府只能对标这些多维度、高度数字化的指标体系打造日间照料中心，缺乏结合基层实际情况对此进行适应性调整的能力和动力。
在此情况下，Ｃ县养老工作主要围绕着如何达标升级展开，养老服务难以同老年人的真实需求相匹配，难以嵌入村社系统而日益脱嵌于基层社会。
2.顶格化管理目标与自主加码行为的形塑
当政策转换权力从县级政府上移后，作为政策转换主体的上级政府由于缺乏对基层社会的基本了解，常常依据理想状态，按照上限设置高标准政策目标和细则，形成了“顶格管理”的公共政策落实方式。同时，为保证顶格化目标能够得到贯彻，上级政府采取横向排名、纪委监察和强化问责的方式，将指标达成情况与政府官员晋升、工资和奖惩联系起来，强化了县级政府落实各项政策指标的压力。
顶格化的管理目标和凸显的过程管理方式持续强化着县政府“对上负责”和“争创政绩”的行为逻辑，出于赢得政绩比赛和规避政治风险的双重动力，县级政府倾向于在政策执行中自主加码，主动超额履行对上级政府的责任。
以Ｃ县日间照料中心的推进工作为例，2013年发布的《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》中指出，到2020年，符合标准的日间照料中心在乡镇的覆盖率要达到90％，在农村社区的覆盖率达到60％。自2013年开始，Ｃ县所在的省市政府对此项工作制定了严格的指标体系和进度体系，并提出要在2020年实现乡镇日间照料中心的全覆盖，农村社区覆盖率要达到70％以上。Ｃ县再次主动加码，将这一目标提升至乡镇全覆盖、农村社区覆盖率达到80％以上。结果是，因上级政府制定的标准超出了县级政府能力，县级政府的自主加码进一步推高了这一标准，农村养老服务只能走向形式化，变成各级政府的政绩载体，服务效率和服务能力没有得到实质提升。
（二）乡镇层面：压力传递与合规化逻辑的形成
在强化国家基层政权建设方面，县乡政府有着不同的功能。乡镇政府的功能体现在它需要平衡好 “上面千条线”和“下面一根针”之间的关系。过去，乡镇在正式治理资源有限的情况下，能利用各种非正式治理资源来调适“千条线”所带来的制度支配压力，提升制度执行效力。
如今，随着基层治理转型，大量制度、规则和监督下乡，乡镇政府的能动空间受到极大压缩，面对任务重、压力大和能力小的政策执行环境，乡镇政府日益形塑出“合规化”的治理逻辑，将“不出错”作为最高宗旨。
1.问责强化与双重压力结构的形成
伴随县域中心工作的扩大化和泛化，行政系统内部一票否决的事项激增，养老工作便是其一，乡镇处于科层体系末端，自然成为县级政府压力转移和责任转嫁的对象。
为规避政治风险，Ｃ县政府利用层级优势，将大量养老工作下沉给乡镇，并同步制定了严格的考核清单，通过事务明晰化和压力强化的方式推动乡镇完成县级政府交办的政策任务。由于上级政府强化了对软指标的硬考核，养老服务这一软性任务日益成为基层中心工作。为调动乡镇积极性，县级政府强化了数字监督和巡检力度，并要求各乡镇党委书记签订责任状，通过行政体系内部的压力制造推动工作落地。
为保证养老工作质量，县级政府在全县范围内对各乡镇展开横向排名竞争，排名靠前的乡镇能够获得物质和荣誉方面的奖励，排名靠后的乡镇不仅要接受经济惩罚，还要面临纪委问责和全县通报批评。可以看出，乡镇政府同时陷入纵向体制挤压和横向竞争挤压的双重压力结构中，不仅需要“惟上是从”，还要“争先创优”，以规避行政系统内部的问责。
2.权责失衡与合规化逻辑的生成
当大量治理事务、治理规范和问责压力下沉时，因治理资源欠缺和治理能力不足，乡镇处于权责高度不匹配的治理结构中。为规避问责风险，乡镇形塑出了合规化的治理逻辑和事本主义的行为偏好。合规化指的是乡镇政府按照国家公共权威、公共规则和公共标准来展开治理活动，强调行政过程的合法合规。事本主义则是合规化的实践表达，强调在治理过程中按照既定规则和规范行事。
事实上，合规化和事本主义是乡镇为适应基层治理情境变迁所做出的策略性调适，一般情况下，只要行政过程合法合规，乡镇便可避免上级政府追责。然而，这种策略行为却不利于农村养老服务水平的提升，一方面，当乡镇将合规化作为行动指南，那么那些没有被纳入考核范围的养老需求便被视为剩余性事务，难以获得乡镇重视；另一方面，即便是老年人相对紧迫的需求在基层治理场域不断被表达，乡镇政府也坚持“走程序、找依据、按规定”，缺乏根据实际情况优化服务的积极性。
在对合规化行为的追求中，乡镇无法提升国家政策和基层社会的契合度，国家意图在乡镇政府合规化的治理逻辑中进一步被歪曲。
（三）村庄层面：控制下沉与村庄“去政治化”
在“乡政村治”二元治理架构下，村级组织不属于行政组织，它主要面向村庄社会的内生事务（村务）。然而，伴随国家能力提升和乡村定位调整，国家逐步强化对乡村社会的渗透力度和控制程度，村级组织的行政化程度越来越高，村民自治日益成为缺乏实质性要素配套的“空体制”。有学者将村级组织的这一转变概括为“行政消解自治”， 其实质是村级治理的“去政治化”。在豫南Ｃ县养老服务工作中，正是由于村级治理“去政治化”，自上而下的养老服务难以同村庄社会相融合，处于低效供给状态。
1.控制下沉与村级组织的行政化
在宏观层面，乡镇是国家最末端的政权组织，村级组织则是群众性自治组织，两者各司其职。在具体的治理实践中，由于村庄是多项国家政策落地的最终场域，乡镇和村级组织展开了密集的互动，乡镇因拥有更多的治理资源和正式权力支持，能够为村级组织设定约束性条款，并持续对村级治理施加影响。
在农村养老服务工作中，乡镇作为科层体系末端，越来越难以承接密集的行政事务、规范的治理要求和严密的考核压力。为进一步扩张行政力量，乡镇及县级政府主动强化了对村级组织的行政控制，将后者逐步纳入行政体系，成为政府的下属机构。
为推动农村养老服务工作，Ｃ县政府出台了《关于规范村干部待遇的实施方案》，各乡镇也陆续出台《Ｘ镇村干部规范管理办法》《Ｘ镇村干部目标管理考核办法》等，为村干部办公制定了详细的规章制度，要求村干部实行坐班制、考核制、工资制和专业化分工。
依托上述制度调整，乡镇政府具备了将各项行政事务下沉给村级组织的制度合法性，并事实上推动了村级组织的行政化改革。行政导向下，村级组织的工作重心从村务转变为政务，村干部将大量的时间和精力投入到做材料、填数据、迎检查等事务中，缺乏回应老年人需求、倾听老年人心声的动力和能力。
2.资源输入与公共事务的“去政治化”
人民公社解体后，国家力量从农村退出，农村公共服务（包括养老服务）主要采取自主供给模式。受制于资金来源和资金不足等问题制约，养老服务自主供给模式的实现离不开村庄内部的组织动员和利益博弈等政治过程。村庄政治形塑了以公共利益为核心、以权责利相匹配、以多数民意作为支撑的公共意志，并生产出具有约束力、同意性的公共秩序。依托村庄政治过程，村民最终能够在供给什么养老服务、如何供给养老服务等方面达成共识。
然而，伴随资源密集下乡，行政系统成为养老服务供给的载体，无须经由村庄内部的政治动员过程。行政系统直接嵌入农村养老服务，极大程度提升了养老产品的产出效率，但因为缺乏村庄内部动员和整合过程，养老服务始终悬浮于村庄社会，无法实现外部服务内部化，也无法建立长效优化机制。
一方面，在农村老年人看来，养老服务是“政府的事”而非“农民的事”，在这种认知下，政府难以通过养老服务同老年人建立深层次关联；另一方面，因缺乏村庄政治过程，养老服务难以吸纳老年人的反馈以改进服务，也难以通过服务供给过程激活村庄公共性，养老服务因无法契合老年人的需求，而日益悬浮于村庄社会。
在强化农村养老服务过程中，国家向农村输入了大量资源和治理规则，产生了一些非预期后果，包括资源下乡、单向供给没有显著提升农村养老服务效率；权力上收、压力下沉降低了基层治理的自主性；行政替代、供需错配弱化了基层政府的治理权威。
（一）资源下乡、单向供给与养老服务的效率不高
公共服务效率存在产出导向和需求导向两种解释路径。产出导向强调公共服务的投入产出比最大化， 并基于政府供给角度评价公共服务效率。随着人们意识到供给侧变革与需求侧提升不成比例这一事实，学者逐步将公共服务效率的研究范畴拓展到需求导向上，指出公共服务的效率评判标准应该转向投入产出与公众利益的统一，围绕公众需求偏好的满足展开。也就是说，公共服务效率的提高离不开供给端的资源支持和需求端的偏好表达，以及两者通过适当的中间过程实现有效配对。
Ｃ县因坚持产出导向，养老服务效率难以有效提高。具而言之，当前Ｃ县养老服务呈现出重资源投入和政府包揽等特征，一方面，地方政府将养老工作难点归因于资源不足，因而十分强调资源投入对于强化农村养老服务的重要性；另一方面，政府主导了养老服务的政策制定和政策执行过程，作为需求主体的老年人始终难以进入政策视野。
然而，过分强调资源投入和政府责任，农村养老服务无法真正有效匹配老年群体的需求和农村养老生态系统，出现供需错配困境，资源量的增加没有转化为养老服务效率和能力的提升。不仅如此，因与老年人的需求发生偏离，资源投入越多，农村老年人的失望感和负面情绪越重。为此，应转变养老资源配置方式，以老年人需求和偏好作为资源供给依据，才能真正提升养老服务效率。
（二）权力上收、压力下沉与基层政府的自主性弱化
中国政府兼具国家性和社会性，政府层级越高，其国家性越强、社会性越弱；层级越低，其社会性越强、国家性越弱。不论处于何种层级，政府都要力图实现国家性和社会性的内在统一，实现国家意志与基层社会利益的统一。
一般来说，层级越高的政府掌握着越多的治理资源和治理权力，然而，层级越高也意味着离基层社会越远，对基层社会的实际情况越不了解，其制定的政策和提出的治理要求越有可能脱离地方实际。相较之下，基层政府直面乡村社会，对基层社会的实际情况更为了解，若是能在上级政府设定的约束性条件下，赋予基层政府一定的自主性，它便能结合地方特殊性对政策进行创造性的再生产，从而起到提高政策地方适应性的作用， 并最终实现国家性和社会性的统一。
然而，在Ｃ县养老服务工作中，伴随着上级政府的权力上收和压力下沉，县乡政府的自主性不断削弱。首先，省市政府垄断了政策转换权力，制定了清晰、明确和具体的政策内容和治理要求，县乡政府缺乏自主性空间，无法因地制宜地对政策进行创造性的转换。其次，政策执行的灵活性空间受到挤压。上级政府为保证基层政府保质保量完成政策任务，强化了对基层政府的过程管理，要求基层政府办事留痕，并以强化监督、问责的方式向基层政府施加压力。
在这种情况下，基层政府需要严格按照上级政府制定的规则行事，避免过程出错引发问责。当基层自主性弱化，行政系统内部国家性和社会性的冲突便彰显出来，国家性和社会性之间的包容性关系转变为冲突性关系。
（三）行政替代、组织悬浮与村级治理权威式微
伴随着国家权力、资源和规则的全方位下沉，村级组织的行政化色彩越来越浓厚，村民自治和科层体系之间的边界变得模糊，村级治理权威式微。具体来看，当前，行政事务替代内生事务构成村级工作的重要内容，“代理人”替代“当家人”构成村干部的主要角色类型，“对上负责”替代“双向负责”构成村级组织的行动逻辑。
在此情况下，行政替代自治，构成推动村级工作的重要力量，行政任务替代村民诉求成为村级治理的重点关心事项，结果是，村级组织日益脱嵌于乡村社会，村干部与村民之间的距离变远、隔阂加深，村级治理权威式微。
事实上，强化国家在场是推动乡村社会融入国家整体发展进程的必由之路，完善农村养老服务是强化国家基层政权建设的重要内容。然而，国家的全面介入弱化了村级组织治理权威，一方面，村庄自治能力弱化。行政替代消解了村庄自治和政治动员空间，村级组织只能在政府规定的框架下行动，难以借助国家资源和行政力量提升治理能力，治理权威进一步弱化。另一方面，村级组织的合法性认同失衡。村级组织需要在提高农民群体的满足感和获得感中，实现其实质权威的积累和合法性认同的获取。
然而，在养老服务领域，单向度的行政权力下沉和治理规则嵌入排斥村民参与，加深了村级组织的悬浮程度，导致村级组织难以有效回应村民的需求，面临合法性认同危机。
加强农村养老服务具有重要的现实意义。从宏观层面来看，它是我国积极应对人口老龄化的重要战略举措，从微观层面来看，它能够满足农村老年人对增进晚年生活福祉的民生期待。
然而，Ｃ县实践经验表明，当前农村养老服务陷入“有增长、无发展”的过密化难题。作为政府推动的中心工作，农村养老服务需要在具体的治理情境中得以实现，而行政系统和自治系统的双重“去政治化”造成了养老服务过密化。
具体来看，行政系统的“去政治化”在于行政目标俘获了国家意图、政绩导向替换了民生导向，导致抽象的国家政策难以有效转化为与基层社会相契合的具体政策。在基层治理场域，国家意图被误读，基本的民生需求被顶格化的目标所遮蔽，养老服务成本大大提高，养老服务效率却没有显著提升。自治系统的“去政治化”在于村级治理行政化和村民自治形式化，因缺乏村庄内部的组织动员过程，养老服务变成与老年人无关的外部事项。过密化的养老服务产生了一系列非预期后果，包括供需错配导致养老服务效率不高，权责失衡导致基层政府自主性压缩，以及行政替代导致村级组织的治理权威弱化。
步入新时代，农村养老服务供给有效离不开自上而下的政策制定、政策执行与自下而上的需求表达、意见反馈相结合。作为改进，一要赋予县级政府适度的政策转换空间，使之能够根据基层社会状况和基层政府能力对政策进行调整和细化，将国家政策意图转化成与基层情况相匹配且可操作的具体政策。二要结合乡镇治理能力和基层社会事务属性，适当减轻乡镇政府的行政压力，形成权责利相匹配的治理架构，只有这样，乡镇才能平衡好“上面千条线”和“下面一根针”的关系，真正以基层社会需求为导向，借助资源下乡提升治理能力。三要明确养老服务的公益属性，这一公益属性体现在对农村老年人公共需求和公共利益的满足上，为此，应该为农村老年人提供需求表达的制度化渠道，并通过村庄政治过程实现外部事务的内部化、私人利益的公共化，以及私人需求的公共转化，只有这样，才能避免因服务泛化和服务悬浮造成的村庄公共性消解，进而推动养老服务从供给导向转向需求导向，最终实现国家政策与村庄社会的契合，并作用于农村老年人美好晚年生活的实现。
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