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【《城镇化》】回归互助传统的农村养老之路

2019-10-12

《城镇化》是由中国城市规划学会学术支持,江苏省住房和城乡建设厅、江苏省推进城镇化工作联席会议办公室、江苏省城市科学研究会、江苏省城镇化和城乡规划研究中心联合创办的刊物,由中国建筑工业出版社出版,旨在传递国际城镇化趋势,讨论中国城镇化进程中的问题。

当前,我国农村地区的老龄化主要呈现出老年人数量多、老龄化速度快和区域差异显著等特征,面临着社会变迁带来赡养模式转型、农村养老服务设施水平较低、养老体制机制亟待改革等困境,给农村养老事业的发展带来了很大的挑战。

面对当前农村地区错综复杂的养老问题,全国各地积极探索,重点围绕如何回归农村地区互帮互助的精神传统,建立互助养老模式,充分调动乡镇政府、村集体和各类社会平台的作用,推进乡镇敬老院改革,建设日间照料中心,推动以地养老,从而搭建了农村养老事业发展的基础框架,得出了一些解决农村地区养老问题的经验和路径。

农村老龄化的基本特征

老年人数量多

随着我国城镇化的不断推进,以及大批农村青壮年流向城市,致使我国乡村地区人口老龄化水平远高于城镇,老年人口规模远大于城镇。据第六次人口普查数据, 2010 年,我国 65 岁及以上城镇老年人口为 3102 万人,占比 7.8%,乡村为 6667 万人,比重为 10.06%。

老龄化速度快

我国农村人口老龄化增长速度快,远高于城镇。2001~2014 年间,我国 65 岁以上的乡村老年人口比例从 7.8% 上升到 11.52%,上升了 3.71 个百分点;同期,65 岁以上的城镇老年人口比例从 7.89%上升到 8.89%,上升了 1.01 个百分点,乡村上升幅度比城镇高 2.7 个百分点。

2001~2014 年我国城乡老年人口占比

数据来源 :历年《中国人口和就业统计年鉴》

区域差异显著

根据六普数据显示,我国农村人口老龄化程度存在着一定的区域差异。从区域层面来看,东部大部分省份的农村老龄化水平相对较高,中西部地区相对较低。从省级层面来看,由于人口流动的影响,中西部地区的重庆、四川、安徽、湖南和广西等五省的农村人口老龄化水平也相对较高,均排在全国前十,且这些地区由于人口流出后带来了较大的留守老人问题,使得中西部地区的农村养老压力更大。

五普和六普各省份农村人口老龄化

农村养老的现实困境

社会变迁带来赡养模式转型

农村家庭养老功能不断弱化

中华民族素以重视家庭和尊重长辈著称,但是随着社会结构的大转型,农村经济基础的根本改变,传统孝道文化也受到前所未有的巨大冲击。农村在社会结构、人口结构、经济体制和机制观念等多个方面产生了巨大的发展与变化,这就使得农村传统的养老模式面临着巨大的挑战,代与代间生活习惯、思想观念差异引发家庭矛盾的问题越来越突出,以至于一些地方孝道式微,以及由此带来的老人生活无着、精神无依的问题较为严重。

随着大量农家子弟扎根城市,父母远离乡土,随迁进城,含饴弄孙,这本应是城市化进程中的自然变迁。但在城市文明与乡村文明的激烈碰撞中,焦虑,成为进城老人的通病 ;逃离,成为他们无奈的选择。进城老人水土不服,俨然已成城市养老新痛点,超过六成农村老人不愿进城养老,生活不习惯、没有亲友熟人说话、生活费用过高是主要原因。可见,农村养老的关键在于如何在强化家庭养老的基础上,传承孝道文化中的互助精神,将养老的任务逐渐从家庭过渡到社会,从家庭养老转移为家庭、政府、社会三方面互助互补的体系。

农村空巢老人所占比例高

当前,由于青壮年劳动力外出,导致我国农村地区普遍出现“空巢比例高”的现象,成为了制约农村养老事业发展的最大难点。截至 2012 年底,在 1.94 亿60 岁以上的老年人口中,农村老年人口约有 1.2 亿 ;空巢老人约 9000 万人,农村空巢率比例近 40%,且多数是无劳动能力、生活来源微薄者。从家庭同住成员来看,农村老人独居比例为 11.8%,与配偶同住的占66.7%,与子女同住的为 45.4%,与孙子女同住的为25.5%。国家在“十三五”规划中提出要从城市和农村两个方面入手,解决农村留守儿童、留守老人、留守妇女等问题,鼓励进城打工的农民带上子女和家属在城镇一起生活,同时这些家属进城之后能够享受就学、医疗等基本公共服务。

农村养老服务设施水平较低

农村新型养老服务设施不足

由于农村养老服务业市场尚未建立,且各级政府对于农村养老设施的投入不足,使得农村地区的养老服务机构和社区老年活动场所难以满足一些新的养老需求。如日间照料场所和社区养老服务设施的覆盖率低,截至 2014 年底,农村日间照料场所覆盖率仅有 16%,全国建立养老设施的城市社区比例占到社区总比例的72.5%,农村社区养老服务覆盖率仅仅只有 6.5%,不及城市的 1/10。下一阶段,随着我国第一代进城务工人员的返乡,观念更加开放的返乡工人将对现有的农村传统养老状况带来极大的冲击。

上门提供养老服务难操作

由于农村地区的村庄分布相对较散,使得农村养老服务设施的配备,难以覆盖所有村庄,给村庄养老服务设施的布局带来了更大的挑战。如果单纯为了追求养老服务设施布局的均等化,将可能带来很大的浪费。同时,由于村庄分布散带来的出行距离过大,使得乡村地区上门提供养老服务较难操作。

农村养老服务人才不足

当前,农村养老机构普遍面临着劳动力不足的问题,提供养老服务的人员主要为留守的妇女、老人,基本没有专业的养老服务人员,素质普遍不高。护工年龄大、流动快、难招进、难培训,已经成了养老院的软件硬伤,导致子女无法放心地将老人送入敬老院安养,成为了农村养老机构空置率居高不下的重要原因之一。

农村养老体制机制亟待改革

农村敬老院空置现象客观存在

当前,我国许多地区的农村敬老院受管理体制机制、基础设施、人员素质、思想观念等方面的束缚,导致空置现象客观存在,全国平均达到 48%,养老机构的空置现象主要出现在农村,48% 的平均值中有相当一部分来自农村敬老院,发展模式陷入困境。其中,最为严重的问题是,大多数农村敬老院的入住者,必须是孤寡的五保老人,这就从源头上制约了入住率。随着农民收入和生活水平的提高,迫切要求农村养老服务事业快速发展和敬老院加速转型,实现多种服务方式并举,多种分配形式并行的农村养老新模式。

农村社区养老服务组织体系尚不健全

虽然农村地区有良好的血缘关系基础,但是由于缺乏有经验的社区管理人员,农村社区养老服务与城市相比,还是比较滞后,社区服务体系尚处于摸索发展阶段,尤其是广大农村地区缺少老年协会组织,难以形成有效的引导作用。

托底的新农保“杯水车薪”

现阶段,农村的养老保障制度尚未全面建立,绝大多数的老年人基本处在社会经济保障体系之外,对保证一个安定的晚年生活来说显得杯水车薪。从城乡的养老金对比情况来看,三分之二城市老年人有养老金,而在农村这一比例只有 4.6%。农村老年人用于养老的资金十分有限,自养能力较低,经济压力大,约 54.6% 的农村老人还在从事职业性劳作。

农村养老的应对策略

针对当前我国农村养老面临的种种现实挑战,我们不能奢望某一种养老模式能够解决所有的问题,如何回归互帮互助传统,对建立适合当代社会转型背景需要,探索多样化、多层次的农村养老模式与经验,解决我国农村养老错综复杂的问题具有关键作用。

加快推广形成互助养老模式

在家庭养老功能弱化、养老服务需求得不到满足,加之政府很难用充足的经费来解决农村老年人养老问题的情况下,回归传统的孝道文化,推行农村互助式养老不失为一种良策。互助式养老是指农村集体通过集体建设养老院,推动老人集中居住、分户生活、自我保障、互助服务,从而实现“离家不离村,离亲不离情,养老在乡村,享乐家门口”的养老愿望,既能有效解决当前农村老年人不愿意进入传统养老机构的问题,同时又比农村传统的散居空间更加便于养老设施的提供与配置。当前,我国农村互助式养老的形式已经较为丰富,根据养老院设施的来源可以分为利用村庄原有公共设施改建、农村闲置土地新建等,根据建设资金来源,也可以分为国家支持、农民土地流转和财产抵押、农民押金垫付和企业入驻等形式。

农村地区的互助养老,其实质也是一种社区养老,也是一种居民自治的表现,结合我国当前农村地区互助养老的实际情况,可借助“义工银行”等概念,形成规范化的帮扶体制。所谓“义工银行”,就是指可以将爱心服务的时间储存起来,把每名义工提供的服务时间累积起来,登记在册,等到自己需要别人服务的时候,就可以把这些储蓄提取出来,优先得到帮助。农村地区的互助养老院应尽快建立这种机制,一是提高养老院里面的自理能力强的老年人帮助年长的老年人的积极性 ;二是有助于推动周边城市的年轻人和乡村的年轻人,到农村互助养老院进行帮扶,并记录在册,从而形成良性发展机制。

河北省肥乡县前屯村的农村幸福院

农村互助养老模式较早起源于河北省肥乡县前屯村的农村幸福院。2008 年,前屯村将一所闲置的小学教舍改建成免费供独居老人集中居住的互助幸福院,院中不设专门的服务人员,老人们的日常生活需要,比如做饭、生活照料、打扫卫生等都源自老人们制定的不成文的分组轮流制度或者自愿服务。在这种模式中,不仅政府的投入成本低,更重要的是,同村的老人们住在一起,相互照应,满足了基本生活照料需求、精神需求,甚至是生产帮扶需求。随后这种模式在全国推广开来。2013 年,民政部决定未来三年将每年安排 10 亿元中央专项彩票公益金,用于建设全国农村互助养老服务设施建设,光在 2013 年,全国各地共建成农村幸福院就达到 79521 所。

推动乡镇敬老院优化转型发展

乡镇敬老院转型发展是指将其功能从面向“三无人员”的特定对象,在设施建设、功能完善和人员配置上扩展成为当地养老服务中心,发挥辐射服务作用。近年来,一些地方政府针对农村敬老院的现状,开始推出各种试点措施,试图破解敬老院面临的困局。其中,“公建民营”模式,就在江苏、广西、安徽、浙江、山东等多地试点,成为目前最受关注的改革方案。

当前,农村地区仍有很多瘫痪、智障等失能老人,他们的养老仍需政府进行兜底。农村敬老院在转型发展中,还应针对生活不能自理的老人,鼓励其进入乡镇或重点村的养老服务中心,集中养老。另一方面,针对农村地区的医疗水平不足,还应积极探索养老院与医院进行融合的模式,因为老人安享晚年除了需要生活照料,医疗护理也必不可少。推动养老机构与卫生院、医院等开展合作,打造就医“绿色通道”与定时定点的上门就诊服务,为入住的老人弥补医疗功能的缺失。

江苏省苏州市农村敬老院改革探索

张家港市杨舍镇老年服务中心是首先探索公建民营的单位。其与政府签订了委托协议,明确了“自主经营、独立核算、自负盈亏”的经营原则,突破了原有的体制机制,各项工作取得了显著成效。改革后,不但履行了保基本、兜底线的职能,而且全体工作人员的待遇也提高了不少,工作人员更加尽心尽职,服务质量大幅提高。

太仓市沙溪镇社会福利中心是一个集五保供养、社会老人康复、失能老人护理的综合性服务机构,其在医养融合方面探索出了一条新路子。2010 年 3 月,太仓市沙溪镇社会福利中心尝试建立特护病房,设有 24 张护理床位,收住失能、半失能老人。2011 年,中心与沙溪镇人民医院合作,成立了沙溪镇老年护理院,并在中心内建立了沙溪镇社区卫生服务站。目前,该中心的社区卫生服务站具有两方面的功能,一方面面向社会群众开放,方便老百姓就医配药,另一方面为中心内老人看病、护理,实行医养融合。有了专业医护人员的加入,入住的老年人就可以在院内实现刷医保卡就医,减轻了老人的负担。当前,沙溪镇社会福利中心特护区共设有 91 张床位,入住率达 97%。

建设日间照料中心等新型设施

为解决我国农村地区村庄及老年人口零散分布模式所带来的养老挑战,我们在推进农村养老设施建设上,需要形成差别化的布置标准,大型的养老机构或敬老院应该作为一定范围内的农村养老服务中心,一般位于镇区,起到辐射周边的作用。而村庄则应该注重社区养老设施的提供,包括小型的养老服务站、日间照料中心、老年人活动室等设施,并形成一定的上门服务机制,鼓励送服务上门,形成“走读式”和“上门式”的双向养老服务机制,建成“没有围墙的养老院”。

拓宽农村养老资金的解决方式

针对农村老年人由于资金不足难以承担高额的养老机构费用,以及部分养老院靠国家补贴维持运行的情况,可进一步拓宽农村养老机构建设的资金来源,解决养老院床位不足的问题。目前,我国已形成了一些可供推广的农村养老资金解决方案,如“以地养老”、村集体共建、以资产抵押、以物产抵押等形式,为农村养老机构的建设提供了更多的可能性。国家在 2013 年出台的《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》,就明确指出各地要进一步落实《中华人民共和国老年人权益保障法》,有关农村可以将未承包的集体所有的部分土地、山林、水面、滩涂等作为养老基地,收益供老年人养老的要求。重点可推广“以地养老”的模式,解决部分农村老年人养老资金不足的问题,并结合村庄环境整治和空间优化行动,统一建设集中式的养老院,由村集体或者引入的公共机构提供养老服务。该模式与传统机构养老模式的差别在于,由于养老院建设的费用通过农民流转的土地或农民交付的押金解决了,使得养老院的设施水平相对较高,能够实现分户居住,从而结合了家庭养老与机构养老的优势。

江苏连云港市赣榆区集体 + 管理押金垫付的资金来源模式

连云港市赣榆区经过近 20 年探索,创出了一条“离家不离村,村中享天伦”的农村居家养老新路径,并于 2010年被江苏省确定为全省五种养老方式之一,被命名为“赣榆模式”。老年人入住本村(社区)的“老年村”、“老年怡养院” 等集中居住点安度晚年。如青口镇大盘村,由村集体拿出部分闲置土地,采取规定建筑面积、统一设计标准、统一施工建设,建房一半由集体筹资,一半由入住的老年人以管理押金的方式垫付,产权归集体,老年因去世或不愿意等原因退出住房,则村里及时退还押金的方式,于 1996 年建了第一个村老年集中居住点,实现了个人投入与集体投入相结合,缓解了财政投入相对不足的矛盾。

有效引导乡村复兴和人才回流

为解决农村地区人才不足的问题,借鉴国内外推动乡村复兴的策略,我们要加快推动乡村地区的复兴,吸引更多的人才回流到乡村,去从事农村养老事业,将城市里一些先进的信息和技术带到乡村地区,形成城市反哺农村的机制。近年来,我国的确出现了很多大学生、在城市工作的人,到乡村去创办农村养老院,给农村养老提供了一些新的解决思路。

其中,进城务工人员返乡对于解决农村养老问题的帮助最大。主要表现在以下三个方面 :一是有助于农村地区传统观念改变,由于农民工的生活方式和观念深受城市环境的影响,当他们返回家乡后,有形或无形中影响了其他的村民 ;二是农民工返乡也给农村养老设施的建设带来了一定的资金,在一定程度上,减轻了政府投资公益事业的负担 ;三是在养老服务技术上,农民工的返乡还会增强农村社区养老服务的广泛性,使得“老帮老”志愿互助养老服务平台更易搭建。

当前,我国许多地区已经开始针对农民工返乡创业提出了相应的支持政策,其中就包括了返乡创办养老院等机构,推动农村养老服务业的发展。如广东省公布了关于农民工创业的政策,鼓励农民工创业,对于农民工创业从事下列服务的可免征营业税,包括创办托儿所、幼儿园、养老院、残疾人福利机构等。四川省在关于支持农民工和农民企业家返乡创业的实施意见中也明确指出了,支持农民工返乡投资养老服务业等产业。

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