当前，全国各地开展了一系列旧工业区更新改造活动，比较分析不同城市旧工业用地再开发增值收益分配模式，对于指导我国的城市存量开发具有一定的借鉴意义。本文立足城市土地发展权和土地增值收益分配的理论分析，研究旧工业用地再开发增值收益与分配机制，并在实施层面探讨基于政府、原产权主体、市场改造主体共享土地二次开发增值收益的分配机制，以求为我国当前的城市存量用地再开发活动提供经验借鉴。
伴随城市化的不断深入，传统工业化直线扩张式的城市经济增长方式已难以满足城市内在价值提升的需要。与此同时，旧工业用地低效利用、土地资源紧缺、城市发展所需建设用地难以为继等土地利用矛盾已成为制约我国城市发展与产业经济转型升级的关键问题。数据显示，上海、广州、深圳、佛山、东莞等城市建设用地占比已超过40%，远远突破城市发展的环境容量底线。通过旧工业用地再开发创造城市存量发展空间已成为新型城镇化战略下的必然选择。与土地增量开发相比，对旧工业用地的二次开发将面临更为复杂的利益冲突和权利关系。特别是城市快速发展时期，遗留的各类产权边界模糊、未合法工业用地等历史问题进一步加剧了旧工业用地再开发的难度。从土地权利关系属性来看，旧工业用地再开发所产生的土地增值收益应当由政府、原产权主体以及市场开发主体共享。故而如何通过城市土地发展权配置，平衡旧工业再开发活动中的公共利益、私人利益、市场利益成为政府再开发权益分配的关键。当前，全国各地开展了一系列旧工业区更新改造活动，比较分析不同城市旧工业用地再开发增值收益分配模式，对于指导我国的城市存量开发具有一定的借鉴意义。
一、我国城市旧工业用地再开发
旧工业用地再开发是对城市低效工业用地或不符合城市发展需要的旧工业用地进行二次开发的城市建设活动。由于用地权属已分散给各土地使用权人，再开发往往涉及更为复杂的利益协调问题。在国外，旧工业用地再开发还被称为“棕地开发”，通过对存在一定程度污染、没有得到充分利用的工业用地进行改造再开发，“棕地开发”已成为当代西方国家重要的城市可持续发展策略之一。
随着我国城市化水平不断提高，依托城市建设用地低效扩张的发展模式已难以适应当前城市经济转型和产业升级的需要。新型城镇化对建设用地需求的高位增长与城市可新增土地资源紧缺之间的土地供需矛盾日益突出。现有工业用途和土地利用不符合城市经济发展要求或存在重大安全隐患的旧工业用地成为城市存量空间二次开发的重点。
目前，各地围绕城市旧工业用地再开发已开展了大量实践活动，如北京利用旧城区改建引导传统服务业向生产性服务业转移和集聚，形成专业化的地域分工格局。上海通过对闲置旧工业建筑再生利用，实现城市经济空间的重组整合。学界在低效工业用地再开发的实证研究方面进行了一定的经验总结。如广东省通过“三旧”改造进行协议出让完成土地确权的政策创新；重庆市开创了独特的“地票交易制度”，原有村民通过地票指标参与土地开发收益分享；浙江省在改造开发中利用政策优惠更多地让集体经济组织和其他市场主体参与改造开发等。
旧工业用地再开发成为国内城市解决土地资源紧缺的主要存量开发模式，从细节入手探讨旧工业土地开发收益分配机制的研究逐渐增多。一些研究开展了关于工业用地产权关系与再开发处置方式的讨论，早期行政划拨工业用地的开发模式对土地二次开发的权属关系影响等。研究大多利用产权交易理论和新制度经济学对工业用地产权关系、再开发过程的土地管理等内容进行分析。在梳理现有研究的基础上，本文认为旧工业用地再开发利益分配的重点应集中在政府如何引导原用地主体退出以及鼓励市场主体的进入两个方面。
城市旧工业用地是早期快速城市化与工业化发展历史累积的产物，长期发展演化和反复市场交易造就了工业用地极为复杂的产权关系。特别是受到我国土地资源“城乡二元化”管理以及“以土地换市场”的粗放式发展模式的影响，除大量产权分散的合法土地使用权人外，旧工业用地还包含很多历史形成的、占用多年但没有合法用地手续的用地主体。由于土地相关权益无法协调，产权边界不清晰，产权过度分散等各类复杂用地主体的退出成为制约再开发的主要矛盾。存量用地再开发必然涉及土地增值收益的合理分配，当再开发收益分配难以达到各方预期，再开发活动往往难以顺利推动。从目前的情况来看，由于即有用地产权关系的归属不清，影响了土地所有权、使用权模糊背后的收益权划分。即城市政府与原用地主体之间在历史遗留问题上关于土地使用权权属关系的不畅，导致再开发权益分配准绳缺失。在城市增量扩张阶段，城市管理水平滞后与市场经济快速增长的利益驱动，使部分低效利用的旧工业用地通过非正规的土地初次开发和交易转让行为“固化”到集体组织、原企业等产权主体手中。与正规土地交易市场相比，本应向政府支付的土地使用权让渡费成为这部分用地的额外利润空间。根据城市开发管理一般路径，这部分已经事实“固化”的未合法用地应先经过向城市政府补缴土地使用费（补缴地价）转为合法用地后，才能进入土地二次开发交易市场。但随着城市经济发展和城市土地价值的增值，这部分土地使用权的收费标准已难以清晰划定。对这部分模糊产权用地的处置以及随之产生的再开发收益分配更成为制约原产权主体退出的关键。
旧工业用地再开发需要大量的资金投入，必须通过政府有效的制度安排，引导社会资本参与改造活动。在市场经济规律下，决定市场主体参与土地再开发活动的关键是除去支付地价和拆迁赔偿之后的改造利润额。在旧工业用地再开发活动中，改造形成的新用地性质和可转让权大小决定了市场主体再开发收益的大小。如果旧工业用地再开发为商业办公、商品房等经营性用地，对新产出空间的销售将使市场主体获得可观收益。如果旧工业用地再开发为工业厂房、城市服务设施或基础设施，市场主体则难以通过对新产出空间的销售获取高额改造收益。基于市场逐利的本能，市场主体参与这类工改非营利性空间的动力不足，但从城市公共利益发展的角度，工业用地、服务设施与基础设施是城市长远发展的重要支撑。因此，如何通过有效的制度安排激励市场主体参与代表城市公共利益的非营利空间开发成为需要考虑的重点。在一般城市开发活动中，政府对市场主体的政策引导往往从直接降低企业固定开发成本的角度出发，通过地价优惠等相关税费减免，引导资本进入城市建设开发环节。然而面对城市存量开发产生的巨大级差溢价收益，利用土地增值收益分配机制调控社会资本在投资效益与城市公共物品之间的均衡配置将变得更加有效。考虑到经营性空间和非经营性空间两种再开发类型带给市场主体的不同收益回报，政府从较大尺度整体统筹市场主体的旧工业用地再开发活动，通过城市规划和其他再开发建设指标约束不同改造活动的规模结构与空间布局，成为决定旧工业用地再开发市场主体进入工业厂房、公共服务、基础服务设施等城市公共效益空间改造活动的关键。
二、城市土地发展权与增值收益分配
产权是对具有经济价值资源或资产的支配权利，从功能属性看这种支配权利可分为所有权、使用权以及由此产生的收益权。土地产权作为产权的一种类型，其内涵是以土地为客体的各种权利的总和。和一般财产权一样，土地产权也是多重权利的集合，又称为“权利束”，主要包括土地所有权、土地使用权、土地受益权和土地处分权等。这些多重属性的权利可以分属不同的主体，对于城市旧工业用地，其土地所有权为国家所有是国有土地，土地使用权属原地块业主所有。
土地使用权所有者拥有的是不完全的土地使用权，会受到现行法律以及地方政府规定的限制。因此工业用地占有企业不能擅自分割转让其所占有的工业空间，不能擅自改变土地使用性质。城市政府对土地使用权的约束将影响产权主体对土地的开发利用模式，进而影响产权主体在土地开发利用中产生的土地收益。以原村民所有的非农经济发展用地为例，受到集体土地禁止转让、抵押的限制，原村民只能采取在集体建设用地上自筹自建厂房，出租获取租金收益的开发利用模式。但政府对土地产权的约束普遍存在不完善的现象。在早期土地开发活动中，由于政府城市管理的不充分，形成了部分产权模糊的土地资源。在市场经济的巨大利益驱动下，模糊产权的土地资源成为市场主体竞相逐利的对象，对国有未开发用地的占用、抢建、违建行为滋生了大量未合法工业空间。未合法工业空间为其他市场主体占用的事实，使政府对这部分国有土地的控制权严重受损。在土地二次开发中，政府不得不为其本应有的土地控制权不断地进行斗争或讨价还价。因涉及土地价值背后巨大的经济利益，政府对未合法工业空间的模糊产权明晰化过程往往需要支付高额的交易费用。如果将模糊产权清晰过程转移给市场主体内部化交易完成，将节省大量行政成本。在城市土地再开发过程中，通过物质形态的空间重塑，实现附着在土地上相应权利的转移是解决产权模糊值得探索的有效途径。
从产权理论来看，土地再开发是城市土地发展权的重构过程。土地发展权是一种物权，是将土地由较低产出效益的开发利用模式向较高产出效益的开发利用模式转变，以反映土地的真实价值，进而获取土地收益的财产权。从政府对城市土地开发利用的协调与管理层面来看，城市土地发展权是通过城市规划和用地政策予以规范的一种土地使用权的约束与限制。具体包括土地使用性质与功能用途的许可权、开发强度提高权、空间分割转让权等。在旧工业用地再开发活动中，土地发展权作为一种空间管制决定了土地二次开发的权力关系重构以及新产出空间的各种物质特征，进而直接影响相关权利主体在二次开发中所获得的土地增值收益。
政府对城市土地发展权的配置应当遵循平衡公共利益与私人利益、市场利益的原则。在城市发展中产生的土地价值提升，是城市规模经济、人口产业集聚以及政府持续不断公共服务投入的结果，理应由城市政府和所有城市公民共同分享土地发展权收益，即土地发展权配置应充分满足城市整体服务功能提升的需要。与此同时，城市建设活动依赖于市场主体的投资建设活动实现，对土地发展权的配置应充分发挥对市场主体的激励作用，通过政策扶持，让市场主体在开发活动中获取可观收益。此外，原产权主体作为土地的事实占有者，拥有一定的土地发展权，理应在退出和使用权让渡过程中分享土地二次开发产生的溢价收益。综上所述，土地发展权的价值应由政府和土地使用者共享。政府在界定土地发展权的价值收益分配时，既要考虑土地原产权主体的利益，同时不能挫伤市场对土地的投资积极性。在二次开发中，应充分考虑政府、市场、原产权主体不同的利益诉求，统筹权益分配，兼顾效率与公平。
城市政府作为城市公共资源的管理者、公共物品的主要供给者和公共利益的代言人，是旧工业用地再开发管理的第一责任人。一方面，政府期望通过旧工业用地更新改造，带动城市经济增长和产业结构优化，实现城市品质提升的目标。同时，对旧工业用地的二次开发可以增加地方政府的土地收益（收取地价款和征收土地使用相关税费），为城市创造更多的就业机会。另一方面，城市政府担负着协调城市整体均衡发展的重任，需要对整个旧工业用地再开发进行规则制定和开发统筹，以避免追求利润最大化的市场开发行为危害到城市公共利益和公共物品的供给。因此，有效调控旧工业用地再开发活动推动城市整体发展，同时产生一定的税源是政府再开发的主要利益诉求。
原产权主体作为旧工业用地的产权关系人，对旧工业用地拥有受到一定约束的土地使用权和转让权，并由此拥有一定的土地收益权。在以往的城市化征地和旧城改造项目中，原产权主体主要通过获取征地补偿款或拆迁安置费等一次性交易行为完成土地的转让和退出。但随着城市化发展的不断深入，对城市内部旧工业用地的二次开发将产生巨大的增值利润空间，探索原产权主体通过改造后的产权关系重构与优化，可持续性地参与城市土地开发增值收益分享成为再开发利益分配的关键。
市场作为改造实施主体，是城市发展的投资建设者和财富创造者。从经济规律来看，在有限的成本投入下尽可能多地创造利润空间是市场参与土地开发的动力所在。受到工业用地产业功能和用途的限制，通过提高开发强度（提高容积率）创造更多的建筑面积，以及通过扩大转让权获取更多的可销售空间成为市场主体的主要利益诉求。如何利用增值收益分配激励机制，在引导市场获取经济利益的同时，有序参与到基础设施、公共服务设施等城市公共物品的生产活动中是利益分配需要考虑的另一个重要因素。
三、旧工业用地再开发增值收益分配的城市的更新实践
为实现旧工业用地再开发，促进城市功能提升与产业升级的目标，各地在增值收益分配方面开展了一系列探索。在新型城镇化战略背景下，国土资源部提出要大力推进城镇低效用地再开发，强调坚持利益共享原则，建立合理利益分配机制，鼓励旧工业厂房改造和产业升级。受到国家政策驱动和城市自身空间存量优化的需要，旧工业用地再开发项目在我国主要中心城市不断增多。为规范旧工业用地再开发行为，自2009年开始各地政府相继出台了关于更新改造的地方性文件，对用地再开发背后的增值收益分配相关制度安排进行了摸索和尝试。如北京的《推进首钢老工业区改造调整和建设发展的意见》，深圳的《城市更新办法》，上海的《盘活存量工业用地实施办法》，重庆的《工业园区及工业项目规划管理办法》，西安的《关于进一步推进土地节约集约利用的通知》等。在文件中各地结合城市发展现状特征，对原用地主体退出、政府补缴地价的计价、市场主体进入等相关环节做出了安排，进而明确了土地再开发增值收益的分配与使用。特别是深圳的城市政府对旧工业用地再开发活动构建了较为系统的制度体系，成为国内首个全面推进城市更新战略的城市。受到以往历史开发模式的影响，快速发展对建设用地需求的持续增长，新增土地资源严重不足，现状工业用地低效无序蔓延，违法占地现象普遍存在等一系列空间矛盾，使深圳面临更为紧迫的用地矛盾与旧工业用地再开发需求。为解决违法用地带来的原用地主体退出困难，非营利性改造市场动力不足等一系列再开发困境，深圳建立了一整套土地增值收益分配机制。利用城市土地发展权配置，通过土地贡献率、容积率激励、工业楼宇转让等再开发政策，平衡了改造相关主体的利益诉求，建立了可持续的土地增值收益共享机制。
根据对既有建筑改造程度的不同，旧工业用地再开发包括综合整治和拆除重建两种模式。综合整治类改造主要针对现状条件尚可的工业区，实施不改变建筑物主体结构的外观改善和局部质量改造。拆除重建类改造，一般针对现状条件无法满足产业发展需求的工业区，进行局部或整体拆除，并重建新的产业空间。由于综合整治类改造并不涉及原产权主体的权利关系变化，各地在具体更新实践中主要对拆除重建类改造进行土地收益分配相关制度安排。为便于对比分析各地在更新中的土地收益分配制度，本文从再开发环节涉及的权利主体出发，分类研究原产权人、政府、市场不同权利主体的土地增值收益。
建立原用地主体有效退出渠道，同时保障原产权人的土地增值收益分享是政府在旧工业用地再开发中空间管制的关键。在土地二次开发中，原用地主体退出是附着在物质空间更新背后的一种产权关系的重构，其成败的关键在于对原产权主体土地改造收益分配的公平（也可以看作土地使用权移交的交易费用）。在早期旧城改造活动中，原业主的权益分配主要依靠拆迁安置费来调节。随着城市土地价值的不断提升，一次性拆迁补偿已无法满足原用地主体参与土地再开发增值收益共享的利益诉求，以土地持有权入股参与收益分享成为主要分配模式。如广东省三旧改造政策中，规定集体经济组织可以获得一定比例的改造后物业产权。
原产权主体的退出还涉及大量未批已占等未合法用地空间的产权重构，对于这类产权模糊用地，政府主要采取契约形式允许未合法空间通过贡献部分土地发展权换取整个地块的再开发准入资格和再开发收益分享资格。如深圳市政府结合原有集体合法用地与合法外用地在空间上插花交织的土地利用现状，允许合法与非合法用地统一纳入改造范围，并通过20%的土地无偿交给政府，换取剩余用地参与更新改造的资格。以一定比例的土地贡献率作为原产权主体参与再开发增值收益分配的确权成本，实现原有模糊产权土地资产使用权与开发权、开发权与收益权的再分配。如上海要求零星工业用地自行开发应将不少于15%的地上经营性物业产权无偿提供给政府相关部门，定向于公共用途也是基于同样的原理。通过享进行挂钩，并利用再开发过程中土地使用权的约束与细分，实现模糊产权关系的明晰化。
构建地价计收机制，协调政府利益分配。地价全称土地使用权价格，作为市场获取土地使用权而一次性支付的批租价格，是政府落实土地再开发利益分配的重要调控手段。以地租理论、收益理论来看，政府通过旧工业用地再开发获取的地价收益应当是除去原产权主体退出成本（如拆迁安置赔偿）与市场主体投资利润之后的剩余再开发增值收益。从市场现状看，工业用地为市场主体带来的直接获利能力普遍低于经营性用地，但从城市长远发展来看，工业用地承载的工业生产对税收、就业贡献明显，对服务业及人民生活的正向溢出效应显著，是推动经济健康发展不可或缺的重要组成部分。因此，通过地价优惠平衡市场再开发的利益盈亏，拉动工改工项目增长成为当前各地再开发地价计收的主要原则。在具体地价计收体系中，将政府作为城市工业用地再开发的投资主体之一，计算政府应得收益。对于工改经营性项目，按照改造后的建筑面积、用地功能和土地使用权使用期限扣减原有建筑面积、工业用途及剩余期限之间的地价差值计算应缴地价。对于工改工项目，则主要对改造后新增建筑量收取一定比例优惠的地价。即政府以工改经营性用地的高地价填补工改工的低地价优惠，实现吸引更多市场主体参与工改工再开发的目标，同时确保政府再开发收益内部的平衡。如西安市政府对存量工业用地，在符合用途、开发强度等技术规定基础上，对改造后新增加的工业建筑面积部分不再补缴土地出让金。深圳市政府则对于工改工项目新增建筑面积部分的补缴地价按照基准地价的50%予以优惠。总体来看，各地当前的再开发地价计收体系，按照增值收益均衡分配的原则，在政府收取合理地价收益的同时，发挥了调节各方主体利益均衡、促进城市产业转型升级的作用。
（1）扩大工业楼宇转让权范围，提高开发主体在旧工业用地改造中的增值收益份额
工业用地供给与工业楼宇管理是政府扶持城市工业经济发展的重要空间手段。由于工业用地地价成本和开发收益远远低于经营性用地，投资者（开发商）存在以较低工业用地开发成本进入经营性用地市场销售获得土地溢价收益的利益驱动，无限制地允许工业楼宇分割转让将为投资者（开发商）或买受人实际改变原土地用途提供可能。在巨大经济力量推动下，原工业用地上的办公楼、车间、职工宿舍无序转为商业、住宅等经营性用地，会破坏城市土地市场交易秩序，造成地方政府土地收益流失，影响政府预期城市产业发展目标的实现。因此，各地政府对“工业地产”分割销售转让持谨慎立场，原则将原有工业用地空间退出与土地再开发增值利益分上不允许工业用地使用权分割出让。在城市更新活动中，由于改造后新形成的工业楼宇并不能为改造主体带来可观的增值收益，导致市场对改工项目的改造动力不足。为此，各地政府适度放宽了工业楼宇转让权限制，通过扩大转让范围，优化转让方式，提高土地二次开发活动市场主体的增值收益空间，以实现激活再开发市场活力，促进工业楼宇资源市场配置和促进产业空间资源有序流转的目标。如深圳允许更新形成的工业楼宇可以栋、层、间为单位进行分割转让，办理房地产权利证书，允许工业楼宇的配套设施根据《物权法》的相关规定进行转让。上海对于存量工业用地更新改造形成的标准厂房，允许园区管理机构优先以整栋建筑的形式予以收购。适度扩大市场主体对更新后形成的工业楼宇的转让权，一定程度上降低工业楼宇的转让交易费用。通过政府对土地收益的部分让利，允许改造主体通过分割转让更新形成的工业楼宇获取空间增值收益，提高了市场在旧工业用地二次开发中的增值收益份额，对激励市场参与改造起到了积极的作用。
（2）建立容积率激励机制，提高土地再开发收益
容积率作为城市政府调控用地开发规模结构的技术手段涉及多方面的建设利益。为争取投资效益最大化，市场总是尽可能多地提高容积率以获取土地开发的超额利润。基于此，利用容积率在激励市场投资行为方面的积极作用，建立容积率奖励与公共服务空间供给的挂钩机制，成为政府平衡城市用地再开发利益关系，引导社会资本参与城市公共利益创造的重要政策工具。在深圳城市更新策略中，主要采取转移容积率和奖励容积率两种激励办法提高土地再开发强度，引导市场贡献更多的城市公共服务空间。北京市在首钢老工业区改造中提出通过创新容积率指标转移置换的方法，落实城市发展必需的公益性设施开发建设。这种管理创新，不仅将容积率作为调整开发强度的手段，还通过一定的容积率激励政策促进城市土地资源与资本投资的效益最大化，达到了城市公共利益与市场经济利润双赢的目的。
四、结论
随着城市化水平不断的提高，面对新增发展空间受限的用地矛盾，旧工业用地再开发已成为推动城市存量空间优化和实现城市产业升级的重要实践手段。旧工业用地的再开发不仅仅是城市物质空间的更新改造，更将在土地二次开发中创造出巨大的土地增值收益。因此，对再开发土地增值收益的分配将成为决定改造顺利推进的关键因素。城市土地发展权配置是平衡土地二次开发中公共利益、私人利益和市场利益的重要空间管制手段。由于旧工业空间往往涉及更为复杂的土地产权关系，如何引导原产权主体退出和激励市场主体进入改造是再开发权益分配机制的关键。从当前我国部分中心城市的更新实践活动来看，通过土地贡献率、地价优惠、容积率激励以及扩大可转让空间，城市政府初步实现了再开发收益分配的共享机制。
作者：严若谷，广东省社会科学院企业研究所博士
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