江苏省工商系统从去年下半年开始，在全系统全面推行这一新体例的行政处罚决定书，《工商行政管理》也在去年第21期上作了介绍。我陆陆续续地收到各地一些朋友，就为什么要推行这一体例的行政处罚书、怎样制作及应注意一些什么等问题，相互之间做了一些交流，现整理出来，供大家参考。
一、全面推行使用“说理式处罚决定书”的意义：
随着我国改革开放，社会经济不断发展，在依法治国、依法行政的背景下，国家各项法律制度建设日臻完善，公民和企业的法律意识也日益提高，在这种形势下，我们工商机关沿袭十数年的行政处罚决定书的写作模式就显得日益不合符当前我国的法律制度建设，社会经济发展的要求，其存在的敝端也凸显出来，主要有：
1、认定的事实过于简单，比如一些案件的非法经营额或者非法所得仅凭当事人的陈述认定，而不是通过相关的会计凭证,或者原材料的耗用,产成品的核对来证明,并计算出非法经营额或非法所得,给人的感觉显得有些牵强。
2、对证据收集的方法和已取得的证据缺少归类，更没有进行理性的分析，甚至对证据的取舍在一定程度上还存在主观随意性，这往往导致案件认定的证据不充分。
3、案件定性不够严谨，往往简单地表述为“违反了……规定”，缺少适用法律的原因说明以及为什么这样定性。
4、在处罚上欠缺说理，只是简单地引用了处罚条款，而没有对适用法律的相关法理进行分析和说明，尤其在当事人对法律条文理解出现偏差时，这样的行文方式往往使当事人不能正确认识自己的行为的违法性。同样的原因在自由载量上也存在同样的影响。
介于上述原因，我们才在全系统提出全面推行说理式处罚决定书的要求。
说理式处罚决定书不仅有针对性地解决了上述存在问题，而且还有以下重要作用：
1、说理式处罚决定书的特点在于“说理”，这包括说法理，就是运用法学理论，对案件的事实、情节、定性处罚等方面进行透彻的说明；说情理，就是对案件的实际情况的分析判断要符合事件发生的客观情况以及社情民意，从而使行政处罚更合情理；说文理，就是要讲究行文的文辞条理，说话要中恳，不扣帽子、不武断，把整个案件从发案，到依法调查、证据收集、违法事实的认定、行为性质的认定，法律的适用说透、说充分，使当事人知法、知情、知理，从而化解社会矛盾，维护经济秩序的稳定。
2、说理式处罚决定书可以有效地提高我们执法队伍的执法水平。说理的过程，实际上也是规范我们执法行为的过程，通过说理可以发现我们证据方面的缺陷，发现我们在法律适用上的偏差，这样可以更有效地把行政指导、教育规范与行政处罚有机地结合起来。
3、说理式处罚决定书可以更好促进我们执法人员自觉学法，增强自己的法律意识，使法律的适用更准确，自由裁量权的行使更合理。
4、说理式处罚决定书的使用可以有效地化解社会矛盾，缓解当事人的敌对情绪，减少复议诉讼，使案件质量得到进一步提高，这也是自觉地把我们的执法行为置于人民群众的监督之下的有效措施。从这个意义上讲也是“和谐执法”，共建和谐社会的重要措施。
二、说理式处罚决定书的写作要点：
说理式处罚决定书与我们以往的处罚决定书相比较，在结构上虽然仍分为“首部、正文、尾部”三部分，而且首部的“标题、文头”、正文部分的“行政处罚的履行方式与期限”、“不服处罚决定的救济途径”及尾部的“处罚机关”、“处罚时间”等都没有变化，有变化的或作了调整的主要集中在正文部分，有这样几个方面：
1、发案情况。这一部分包括两层：一是案发情况，主要写明：什么时间，是因群众举报、市场巡查、质量抽查或日常监管，而发现当事人的什么行为，涉嫌构成何种违法行为；二是依据《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》第十三条规定，立案调查。这样表现出我们启动调查程序的合法性。
如果是商标侵权行为，制售伪劣商品行为或无照经营行为等，在立案调查后，往往有强制措施跟上，所以在这一部分还应写明我们实施强制措施的情况。如依据《无照经营查处取缔办法》第九条第五项的规定，对当事人涉嫌无照饮食经营的餐桌、炊具等采取了扣留的强制措施，同时依法向当事人送达了×工商强字（2006）第××号《××工商行政管理局扣留财物通知书》。
对需要抽样送检的，也应将抽样、封样的情况写明。如：委托××检验机构依法对当事人销售的××产品（批号、批次）抽样检验；我们自行抽样送检的，则应注明当事人或当事人的委托人对我们的抽样方法、封样情况、所抽样品对该批次质量的代表性无异议。
这一部分在原来模式的处罚决定书中是没有的，增加这部分内容，其意义就是为了表明我们启动调查程序的合法性，体现我们的依法行政。从各个局报送市局已使用的说理式处罚决定书中，也没有这部分内容，这是说理式处罚决定书的第一个重点。
2、违法事实。违法事实主要抓住违法构成的要件，从违法行为发生的时间、地点、涉案标的物，违法手段、违法目的、违法过程、有无后果等几个方面，阐明整个违法事实。这一部分，大家比较熟悉，写得也比较顺。但存在问题仍然有，从报送市局的说理式处罚决定书来看，主要有这样几点：
一是对实施违法行为的主观状态描述不清。如当事人对其销售的产品质量状况是否知道不合格；其商业贿赂的目的是否是为了获得交易机会等。
二是违法手段表述不清。如当事人“假借”广告费、宣传费收受商业贿赂，在违法手段的表述中不能讲清当事人是如何“假借”的。有这样两份处罚决定书：
当事人在2005年度，假借“宣传费”的名义，收受供应商16000元；
当事人在2005年收受三十余家供应商的广告费28.49万元，记入“其他业务收入/广告收入”，同期“其他业务支出/广告支出”科目中，除缴纳5%计1.58万元营业税外，无其他支出，证明当事人假借广告费名义，收受商业贿赂。
显然第一份处罚决定没有第二份好，它没有能讲清当事人如何“假借”的违法手段。
3、证明违法事实的证据。这是说理式处罚决定书的第二重点部分。从各个局报送市局的说理式处罚决定看，这一部分基本都写成了证据目录，成为一个证据清单。如本案有下列证据：①询问笔录；②销售发票；③现场检查笔录；④××证人的询问笔录；⑤××的投诉信（或举报记录）等。有的甚至把我们办案的程序也作为证据列举。如有的把处罚告知书也列为证据。这样表述不仅不符合说理式处罚决定书的要求，也反映出我们有的同志对证据的概念还不清楚。
这一部分所以被称为“证明违法事实的证据”，其核心就在“证明”二字上。而要做到这一点，就必须按证据规定的要求进行列举：
证据来源：如当事人提供的××年度的会计账册；某某××法定检验机构出具的鉴定报告；××证人的询问笔录等。
证据的状态：如××号《鉴定报告》、××年度“往来帐”复印件（共××页），××公司开具的№××销售发票复印件（×份）。
证据的内容：如判定××产品为不合格产品；××物品数量多少，单价多少，总金额多少等等。
证明的内容：如当事人的《询问笔录》，陈述了当事人自××年××月××日至××年××月××日销售××商品（批号、批次）的情况，证明销售××商品的事实。
又如：××质检所××号检验报告，依据GB××××-××号国家标准检验，判定××产品为不合格产品；证明当事人所销售的××商品为不合格商品。
在单项证据表述时要按上述四个方面进行，而在列举证据时，则应保证所列举的证据与证据之间能形成证明的链条。
同时，依法应对当事人从轻或减轻处罚的证据，也应一一列举，决不允许隐匿对当事人有利的证据。
列举证据的核心是“证明”，证明什么呢？证明违法行为是否存在。其意义不仅是在实践我国“以事实为依据”的法制原则，而且也是检验我们办案质量的重要措施。举列的过程就是证据梳理的过程，我们可以发现这些证据是否是依法取得的、证据之间是否形成证明链、证据链中是否有缺失的环节、所办案件还有哪些需要补证的地方等等，从而保证案件质量，使案件办成真正意义上的“铁案”。
4、处罚依据。这一部分的重点是讲清当事人的违法行为，违反了国家的哪部法律、法规或“条规”的哪条哪款，依据当事人所违反的法律规范，应受何种法律处罚，处罚的种类、处罚的幅度，同时依据《行政处罚法》第四十二条第一款，告知当事人我们对其违法行为拟作出的处罚，并告知当事人依法享有的权利。
5、当事人申辩的意见。这一部分包括二层：一是当事人申请听证的，在听证过程中申辩的理由和依据；二是当事人虽未申请听证，但在调查过程中所陈述的申辩理由和依据。对这些申辩理由可以进行归纳，但一定要实事求是地反映出来。
6、说理。这是说理式处罚决定书的第三个重点部分。从各个局报上来的说理式处罚决定书看，这一部分做得都不太理想。有的没有说理，有的笼统地一句话“不予采纳”，甚至有的扣上一顶帽子：“纯属狡辩，不能成立”。我们平时强调要文明执法，文明执法体现在哪里？就应当体现在这理。陈述、申辩是法律赋予当事人的权利，即使当事人在这一过程中作了不实事求是的陈述，或为推卸责任、减轻责任说了一些不妥当的话，也是可以理解的。更何况当事人有的申辩还可能是因对法律理解的错误。所以我们不能简单从事，而应用充分说理帮助当事人提高思想认识。
怎样说理呢？以事实为依据，以法律为准绳。根据案件的具体情况，从当事人违法的原因、过程、结果以及当事人对其违法行为的认识、悔过改正的程度等方面，对照国家行政管理的具体法律规范进行阐述，以此来提高当事人对自己行为违法性的认识。对当事人提出的没有道理的申辩，应讲明不予采纳的原因；对当事人积极配合调查，确有悔过改正表现的，应予肯定。以此来充分体现“说理”。
7、行政处罚。这一部分是依据具体的法律规范，对当事人的违法行为做出具体的行政处罚。所以要写明处罚的法律依据、处罚的幅度。同时还应依据《行政处罚法》第二十三条的规定，责令当事人改正违法行为。这是体现我国“以法律为准绳”的法制原则的要求。所以应把具体法律规范的内容、罚则等表述清楚。
对调查过程中依法采取扣留、封存等强制措施的，除扣留或封存的物品，在处罚时被依法没收的外，都应在处罚时依法解除强制措施。
需要强调的是整个办案的程序，从立案调查、取证、检验鉴定、强制措施的实施与解除、处罚告知、各项法律文书的送达等步骤和程序，在处罚决定书中都必须完整表述，不可遗漏。因为只有程序的合法，才能保证我们执法行为的合法。
三、说理式处罚决定书写作中应注意的问题：
1、列举证据应注意留有空间。在诉讼过程中，说理式处罚决定书，实际上也起到一个证据清单的作用。法院在审理过程中，就是按照我们列举的证据进行核对审查的。审查的内容就是证据是否客观、真实，证据的收集是否合法、有效，证据证明的内容是否属于依法应予处罚的行政违法行为，以及证据与证据之间是否形成证明的锁链，证据之间有无矛盾等等。而《行政处罚法》又明文规定在行政机关具体行政行为作出后，行政机关无权再行调查取证。诉讼法的这一规定和证据审查的要求，使我们处罚决定书中的证据面临这样几种可能：
一是证据列举或证据收集不充分，列举时未能举全，诉讼中又无法提交；
二是把不该列举的证据列举了，给案件中的认定带来被动；
三是由于我们与法院在证据、事实或法律认识上的差异，导致对证据的看法不一致，虽然能够讲清，但我们无法用证据来证明我们的观点；
四是证据中存在某些缺陷，当意识到时已错过了取证的最佳时期，偏偏在诉讼中这些缺陷又暴露出来。
怎样才能有效地解决这些可能出现的问题呢？
这就要求我们在列举证据时，应注意留有空间，不能把话讲死。不能用“证据如下”、“有以下证据”或“证据有”等字眼。而应使用“主要证据有”、“主要证据如下”或“等等证据”，这样的行文就留下调整或补充的空间。当诉讼中意外出现时，我们就可以补充、可以调整。因所谓“主要”不“主要”仅是我们的主观认识，一些证据我们认为不“主要”，所以没有列举，但诉讼中法院认为很“重要”，这样我们可以按法院的要求补充提交。补充调查取证法律不允许，而补充提交证据则是合法的。
2、说理的环境或位置要灵活。“说理”是说理式处罚决定书的一个特点，但具体在什么条件、什么位置，怎样的语言环境中展开说理是有讲究的。我们知道在案件中的处理过程中有两种情况：一是当事人申请听证，二是当事人不申请听证。所以说理就要针对这两种不同的情况有所区别，灵活对待，不能一成不变。
什么意思呢？
对当事人不申请听证，不提出申辩理由的，我们的说理应在拟对当事人作出何种处罚的告知部分，把当事人的主观状态、行为特征、对照法律上禁止性规定的违法构成要件进行一一对照。阐明其为什么构成违法，构成何种违法以及依照法律规定应给予何种处罚的理由讲清讲透。这样可以使当事人明白其行为为什么是违法的，以及依法应承担什么法律责任。
而对当事人提出听证或申辩的，则应在听证部分说理。说理时除了要符合上述要求，还应针对当事人申辩的理由进行阐述，一方面以纠正其对法律认识的错误，说明我们为什么不采纳他们的申辩意见，帮助他们提高思想认识，促使他们真诚地接受处罚；另一方面对当事人提出的确有道理的申辩意见不仅应予采纳，而且在处理时还应有所体现。这样对缓解矛盾，消除对立，避免诉讼有利。
3、案件处置要公平。一个案件有时可能要涉及多个当事人，有的当事人在同一辖区内，有的则可能不在同一辖区内，有的案件当事人虽然是一个，但同类型的案件却很多，所以对这类情况的处置要体现一个公平，不能因人而异。
对同一案件的多个当事人的处理，如果出现处罚有轻有重的，一定要分清各自的主次责任，在法律适用部分讲明其为什么要这样处理，也就是说要把自由裁量权中为什么取不同幅度的理由讲清。对减轻处罚的，还要把为什么适用《行政处罚法》第二十七条的理由讲清；对涉及到的不在本辖区的涉案人员，应在处罚决定书中交待清楚“另案处理”，或“移送某机关处理”，这样才能体现我们执法的公正，同时也是自我保护的措施，因为对应予追究法律责任的当事人，如果不依法移送有权机关处理，就有一个行政不作为的法律责任，甚至是渎职，所以不能轻视这个问题。
4、涉及当事人权利的问题一定要交待清楚
案件中涉及当事人的权利主要有：知情权、异议权、申辩权、陈述权、听证权、复议权、诉讼权等。这其中听证权、复议权、诉讼权，因我们已把它们归类在法律救济途径中，且有固定的行文格式，所以一般不会疏忽，但对其知情权、异议权、申辩权、陈述权则往往易疏忽。比如涉及检验鉴定的，我们一般仅讲明已依法送达了检验报告，而没有交待当事人对检验结论是否有异议，是否申请过复检等；又如我们只笼统地讲依法调查查明……，但没有告知当事人我们发现当事人的什么行为，依据什么法律规定启动了调查程序，或通过哪些途径依法收集到一些什么证据等，都没有告知当事人，这些都是忽视当事人知情权的表现。这些问题看是忽视当事人的知情权，其实质是我们的一个程序违法问题。比如有的处罚决定书仅仅笼统地讲某月某日向当事人送达了处罚告知书，而没有把我们拟作出处罚的违法事实、理由、处罚的种类及幅度讲明，这就是不符合《行政处罚法》第四十二条第一款要求的。
可能有的同志会讲，我们已在告知书中讲明了这些，在处罚决定书中就不要讲了。这种说法看似有道理，其实不然，因为：一方面既然是说理式处罚决定书，你就应当体现说理；另一方面重复表述一遍也就把当事人接受处罚与否的态度表现出来了，这就对复议、诉讼有很大的帮助，更何况这又是我们依法行政的表现，如果仅仅因为多写这几个字，就不能做吗？我看不是，很大程度上是我们对当事人的权利不够重视。所以这样说，因为在办案过程中，有些地方还存在比这些更为严重的情况，比如个别的单位或办案人员甚至按其主观想象或“推理”，在事先先拟写好一个所谓询问笔录，然后只让当事人签个名，如果不签就扣“帽子”，还美其名曰“政策教育”。这不是“逼供信”又是什么？我们且不说你是否重视当事人的权利，也不说你用这种方法取得的所谓“陈述”或“供认”有什么用，要知道你已经违法了。一旦用这种手段取得的所谓证据暴露出来，不仅你个人，而且你所在机关都会因此承担法律责任的，所以万万不能忽视当事人的权利，万万不能违法行政。
5、处罚决定书的行文措词要恰当，讲话要中肯。切忌使用形容词、模棱两可的词，句读、标点符号使用要准确，切不可让人产生歧义；对当事人违法行为的方式，危害后果表述一定要准确，不要夸大其词；也不能讲空话、讲套话，给人不实在的感觉；少用不用生冷字，语言尽可能的通俗，行文要流畅，这样才能给人一种实实在在的感觉。
