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结论：
一、什么是违法建筑？
二、违法建筑的强制拆除主体？
三、违法建筑的强制拆除程序？
一、相关规定
1、中华人民共和国土地管理法实施条例（2021修订）
2、中华人民共和国土地管理法（2019修正）
3、自然资源部办公厅关于印发《自然资源部行政处罚事项清单》的通知
4、中华人民共和国城乡规划法（2019修正）
5、中华人民共和国行政处罚法（2021修订）
6、中华人民共和国行政强制法
7、最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要
8、最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复
9、住房和城乡建设部关于印发《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》的通知
10、四川省人民代表大会常务委员会关于制止和查处违法建设的决定
11、四川省城市管理综合行政执法条例
二、最高法院判例：行政机关强制执行程序
中华人民共和国最高人民法院（2018）最高法行申3525号《行政裁定书》
正文
何谓“违法建筑”，是指违反法律法规的规定而建成的建筑，最常见的主要是违反《城乡规划法》和《土地管理法》修建的建筑物。
◆违反《土地管理法》的违法建筑。
建筑物依附于土地而存在，合法建筑的前提是用地的合法，若未取得用地规划许可，未获得土地使用权就进行建设，其地上建筑自然属于违法建筑。按照《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的相关规定，常见的违法建筑类型主要有以下几种：
《土地管理法》第七十四条规定：“买卖或者以其他形式非法转让土地的……对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状……”第七十七条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的……对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状……”第七十八条规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”
《土地管理法实施条例》第五十二条规定：“违反《土地管理法》第五十七条的规定，在临时使用的土地上修建永久性建筑物的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期拆除……”第五十三条规定：“违反《土地管理法》第六十五条的规定，对建筑物、构筑物进行重建、扩建的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期拆除……”
◆违反《城乡规划法》的违法建筑。
除了用地规划许可之外，修建建筑物前还应当获得建设工程规划许可；对于在乡、村庄规划区内进行建设的，应当申请乡村建设规划许可。按照《城乡规划法》的相关规定，常见的违法建筑类型主要有以下几种：
《城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设……无法采取改正措施消除影响的，限期拆除……”第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”第六十六条规定：“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的；（二）未按照批准内容进行临时建设的；（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。”
如前所述，在特殊法律领域中，违法建筑的种类有很多，但实践中最常见的主要是违反《城乡规划法》和《土地管理法》修建的建筑物，因此，关于违法建筑的强制拆除主体，笔者也主要从这两个角度进行分析。
（一）违反《城乡规划法》的违法建筑的拆除主体
《城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”此外，《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》（法释〔2013〕5号）明确规定：根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。
对于上述规定应当从以下三个方面理解：第一，《行政强制法》第十三条第一款规定“行政强制执行由法律设定”，结合《城乡规划法》第六十四条、第六十五条、第六十八条等规定，应该认为县级以上人民政府责成的有关部门或者乡、镇人民政府作为强制拆除违法建筑的主体已经得到法律明确的特定授权；第二，根据《城乡规划法》第六十四条的规定，城市规划区内的违法建筑，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门虽然是作出责令停止建设或限期拆除决定的法定部门，但由于未得到法律的明确授权，故其本身没有强制执行权，只能申请县级以上人民政府责成有关部门依据《城乡规划法》第六十八条的规定采取强制拆除措施；第三，对于乡、村庄规划区内的违法建筑，乡、镇人民政府既是作出限期拆除决定的法定部门，同时也是具有实施强制拆除活动的主体；另外，按照最高人民法院的司法观点，若获得政府的授权或同意，街道办事处也有权对乡、村庄规划区范围内的违法建筑实施拆除。
对于上述“有关部门”，实践中有自然资源部门、住建部门、综合执法部门等；对于责成程序，实践中也有多种情形，有的就个案作出责成决定，有的以规范性文件的形式加以明确；有的表现为内部行政程序，有的一并产生外化效果，等等。
（二）违法《土地管理法》的违法建筑的拆除主体
《土地管理法》第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”《土地管理法实施条例》第五十二条和第五十三条：“……逾期不拆除的，由作出行政决定的机关依法申请人民法院强制执行。”
根据上述规定可知，对于违反《土地管理法》的违法建筑，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行，而不能自行强制执行，同时也不能由政府进行强制拆除。
（一）违法建筑的强制拆除程序
◆根据《城乡规划法》第六十八条、《行政强制法》第四章的相关规定，以及《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》第26条的内容，在城市规划区内违反《城乡规划法》的违法建筑强制拆除程序为：
对于违法建筑，行政机关一般通过立案、实地调查、作出限期拆除决定、履行告知义务、依法进行催告、强制拆除这一程序进行。
对违法建筑认定及拆除的程序参考图
具体流程：
1、由城乡规划部门对违法建筑物进行认定，并作出责令停止建设通知书（或限期拆除告知书）以及限期拆除决定书，决定书中应当载明复议和诉讼的权利、期限；
2、当事人不停止建设或者逾期不拆除的，由建设工程所在地的县级以上人民政府责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施；
3、若当事人在法定期限内未对限期拆除决定申请行政复议或提起行政诉讼，由行政机关向当事人发出催告，告知其履行自行拆除义务，并载明履行的期限及告知当事人享有陈述权和申辩权；
4、当事人陈述和申辩的，行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳；
5、经催告，当事人逾期仍不履行行政决定且无正当理由的，由行政机关作出强制执行决定并予以公告，限期当事人自行拆除；
6、当事人逾期不自行拆除且在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，由行政机关实施强制拆除。
◆在乡、村庄规划区内违反《城乡规划法》的违法建筑强制拆除程序为：
1、由乡、镇人民政府对违法建筑物进行认定，并作出责令停止建设通知书（或限期拆除告知书）以及限期拆除决定书，决定书中应当载明复议和诉讼的权利、期限；
2、若当事人在法定期限内未对限期拆除决定申请行政复议或提起行政诉讼，由乡、镇人民政府向当事人发出催告，告知其履行自行拆除义务，并载明履行的期限及告知当事人享有陈述权和申辩权；
3、当事人陈述和申辩的，乡、镇人民政府应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，乡、镇人民政府应当采纳；
4、经催告，当事人逾期仍不履行行政决定且无正当理由的，由乡、镇人民政府作出强制执行决定并予以公告，限期当事人自行拆除；
5、当事人逾期不自行拆除且在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，由乡、镇人民政府实施强制拆除。
国务院令第743号
第二十条 建设项目施工、地质勘查需要临时使用土地的，应当尽量不占或者少占耕地。
临时用地由县级以上人民政府自然资源主管部门批准，期限一般不超过二年；建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设使用的临时用地，期限不超过四年；法律、行政法规另有规定的除外。
土地使用者应当自临时用地期满之日起一年内完成土地复垦，使其达到可供利用状态，其中占用耕地的应当恢复种植条件。
第五十二条 违反《土地管理法》第五十七条的规定，在临时使用的土地上修建永久性建筑物的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期拆除，按占用面积处土地复垦费5倍以上10倍以下的罚款；逾期不拆除的，由作出行政决定的机关依法申请人民法院强制执行。
第五十六条 依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为土地复垦费的2倍以上5倍以下。
违反本条例规定，临时用地期满之日起一年内未完成复垦或者未恢复种植条件的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，依照《土地管理法》第七十六条的规定处罚，并由县级以上人民政府自然资源主管部门会同农业农村主管部门代为完成复垦或者恢复种植条件。
主席令第三十二号
第五十七条 建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关自然资源主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。
临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。
临时使用土地期限一般不超过二年。
第八十一条 依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令交还土地，处以罚款。
自然资办函〔2021〕1373号
主席令第二十九号
第六十四条 未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
第六十五条 在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。
第六十六条 建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：
（一）未经批准进行临时建设的；
（二）未按照批准内容进行临时建设的；
（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。
第六十八条 城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。
主席令第七十号
第四十四条 行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。
中华人民共和国主席令第49号
第十三条 行政强制执行由法律设定。
法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。
第四章 行政机关强制执行程序
第一节 一般规定
第三十四条 行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。
第三十五条 行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）履行义务的期限；
（二）履行义务的方式；
（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；
（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。
第三十六条 当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
第三十七条 经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。
强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称、地址；
（二）强制执行的理由和依据；
（三）强制执行的方式和时间；
（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（五）行政机关的名称、印章和日期。
在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。
第三十八条 催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。
第三十九条 有下列情形之一的，中止执行：
（一）当事人履行行政决定确有困难或者暂无履行能力的；
（二）第三人对执行标的主张权利，确有理由的；
（三）执行可能造成难以弥补的损失，且中止执行不损害公共利益的；
（四）行政机关认为需要中止执行的其他情形。
中止执行的情形消失后，行政机关应当恢复执行。对没有明显社会危害，当事人确无能力履行，中止执行满三年未恢复执行的，行政机关不再执行。
第四十条 有下列情形之一的，终结执行：
（一）公民死亡，无遗产可供执行，又无义务承受人的；
（二）法人或者其他组织终止，无财产可供执行，又无义务承受人的；
（三）执行标的灭失的；
（四）据以执行的行政决定被撤销的；
（五）行政机关认为需要终结执行的其他情形。
第四十一条 在执行中或者执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销、变更，或者执行错误的，应当恢复原状或者退还财物；不能恢复原状或者退还财物的，依法给予赔偿。
第四十二条 实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。
执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。
第四十三条 行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是，情况紧急的除外。
行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。
第四十四条 对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。
第五章 申请人民法院强制执行
第五十三条 当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。
第五十四条 行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。
第五十五条 行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：
（一）强制执行申请书；
（二）行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；
（三）当事人的意见及行政机关催告情况；
（四）申请强制执行标的情况；
（五）法律、行政法规规定的其他材料。
强制执行申请书应当由行政机关负责人签名，加盖行政机关的印章，并注明日期。
第五十六条 人民法院接到行政机关强制执行的申请，应当在五日内受理。
行政机关对人民法院不予受理的裁定有异议的，可以在十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起十五日内作出是否受理的裁定。
第五十七条 人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查，对符合本法第五十五条规定，且行政决定具备法定执行效力的，除本法第五十八条规定的情形外，人民法院应当自受理之日起七日内作出执行裁定。
第五十八条 人民法院发现有下列情形之一的，在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见：
（一）明显缺乏事实根据的；
（二）明显缺乏法律、法规依据的；
（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。
人民法院应当自受理之日起三十日内作出是否执行的裁定。裁定不予执行的，应当说明理由，并在五日内将不予执行的裁定送达行政机关。
行政机关对人民法院不予执行的裁定有异议的，可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出是否执行的裁定。
第五十九条 因情况紧急，为保障公共安全，行政机关可以申请人民法院立即执行。经人民法院院长批准，人民法院应当自作出执行裁定之日起五日内执行。
第六十条 行政机关申请人民法院强制执行，不缴纳申请费。强制执行的费用由被执行人承担。
26. 如何理解适用《城乡规划法》第六十八条和《行政强制法》第四十四条的规定。
答：根据《城乡规划法》第六十八条规定，规划部门对已建成的违法建筑物、构筑物、设施等作出的限期拆除决定，县级以上地方人民政府可以责成有关部门强制拆除。结合《行政强制法》第四十四条规定，作出限期拆除决定的规划部门应当对强制拆除决定予以公告，限期当事人自行拆除。逾期不自行拆除，且对规划部门作出的限期拆除决定申请行政复议或提起行政诉讼的法定期限届满后，县级以上人民政府责成的具有强制执行权的行政机关，有权依照《行政强制法》的规定自行强制执行。
同时，《城乡规划法》第六十八条还就在建违法建筑物、构筑物、设施规定，规划部门有权对其作出责令停止建设或限期拆除的法定职权。逾期不自行拆除，县级以上人民政府责成的有关部门有权采取查封施工现场、强制拆除在建违法建筑物、构筑物、设施等行政强制措施。有关部门对在建违法建筑物、构筑物、设施等采取查封或强制拆除行政强制措施的，不受《行政强制法》第四十四条规定的复议或起诉期限届满限制。
土地管理部门依照土地管理法对违法建筑物、构筑物、设施等作出的限期拆除决定，依法不享有强制执行权。经公告期满，相关当事人不自行拆除的，申请行政复议或提起行政诉讼的法定期限届满后三个月内，土地管理部门有权依照《行政强制法》规定申请人民法院非诉执行。
理由：《行政强制法》第四十四条的规定，是有关行政机关强制执行程序的规定，不适用于行政强制措施。《城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”分析该条规定的具体内容，规划部门对在建违法建筑物、构筑物、设施等作出责令停止建设或者限期拆除，实质是为制止违法行为、避免危害发生、控制危险扩大，对公民、法人或者其他组织的财物实施的暂时性控制行为，应当属于行政强制措施行为，不是行政强制执行措施；只有规划部门对已建成的违法建筑物、构筑物、设施等作出的限期拆除决定，当事人逾期不自行拆除，县级以上人民政府责成有关部门强制拆除的行为，才属于行政强制执行行为，受《行政强制法》第四十四条的限制。
应当注意的是，根据复议、诉讼不停止执行原则，即便当事人申请行政复议或提起行政诉讼，在复议申请或起诉期限届满后，县级以上地方人民政府责成的有关部门依然有权自行强制执行。复议机关决定或人民法院裁定停止执行的除外。
法释〔2013〕5号
《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》已于2013年3月25日由最高人民法院审判委员会第1572次会议通过，现予公布，自2013年4月3日起施行。
北京市高级人民法院：
根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。
建法〔2012〕99号
第八条 对无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，按以下规定处理：
（一）以书面形式责令停止建设；不停止建设的，依法查封施工现场；
（二）对存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体，依法下发限期拆除决定书；
（三）对按期拆除的，不予罚款；对逾期不拆除的，依法强制拆除，并处建设工程造价10%的罚款；
（四）对不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价10%以下的罚款。
二、 省城乡规划主管部门负责指导、监督全省违法建设查处工作；市（州）、县（市、区）人民政府承担城乡规划行政执法的部门和乡、镇人民政府按照职责分工负责本行政区域内违法建设查处工作。
县级以上地方人民政府国土资源、交通运输、水利、能源、安全监督、公安等部门按照法定职责承担制止和查处违法建设相关工作。
六、 城乡规划行政执法部门和乡、镇人民政府对正在施工的违法建设，应当书面责令当事人停止建设。当事人拒不停止建设的，市（州）、县（市、区）人民政府可以责成有关部门查封施工现场。
七、 有下列情形之一，违反城乡规划法律、法规的规定，危害公共安全、侵害公共利益且无法采取改正措施消除对规划实施影响的，责令限期拆除：
（一）未取得建设工程规划许可证，违反控制性详细规划的强制内容、规划条件建设的建筑物、构筑物；
（二）未经批准进行临时建设，或者经批准进行临时建设，但不按照经审定的建设工程设计方案施工，或者临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的；
（三）侵占城镇道路、消防通道、广场、公共绿地等公共设施、公共场所用地的；
（四）在供水、供电、供气、输油管道、管线等法定保护区内进行违法建设的；
（五）其他依照国家和省的有关规定应当认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。
十、 城乡规划行政执法部门和乡、镇人民政府依法作出违法建设行政处罚、行政强制决定前，应当充分听取当事人的意见。城乡规划行政执法部门和乡、镇人民政府作出违法建设行政处罚、行政强制决定后，当事人对决定不服的，可以申请行政复议或提起行政诉讼。
十七、 本决定所称违法建设，是指未依法取得规划许可、已取得规划许可但未按照规划许可内容建设的行为和建筑物、构筑物。
四川省第十一届人民代表大会常务委员会公告第82号
第二十一条 执法部门在执法过程中，可以依法定程序采取下列措施：
（三）依法拆除违反城市规划建设、不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物、构筑物或者设施；
第二十七条 执法部门在执法活动中，应当注重纠正违法行为。依法可以从轻或者减轻处罚的，予以从轻或者减轻处罚；违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予处罚。
对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由有关行政部门予以公告，限期当事人自行拆除；当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，执法部门可以依法强制拆除。
中华人民共和国最高人民法院（2018）最高法行申3525号《行政裁定书》
【裁判要旨】
行政强制执行只能由经法律授权、依法享有行政强制执行权的行政机关行使；行政机关实施行政强制执行行为前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期仍不履行的，行政机关应当作出书面强制执行决定送达当事人。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行政裁定书
（2018）最高法行申3525号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）曾永兵，男，1972年12月3日出生，汉族，住广东省博罗县。
委托代理人向育元，湖南娄星律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审上诉人）广东省博罗县人民政府。住所地：广东省惠州市博罗县博惠路**号。
法定代表人陈国煌，县长。
委托代理人钟梅岳，博罗县畜牧兽医局局长。
委托代理人温志刚，广东宏兴律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审上诉人）广东省博罗县湖镇镇人民政府。住所地：广东省惠州市博罗县湖镇镇长旺路***号。
法定代表人刘伟荣，镇长。
委托代理人李文聪，博罗县湖镇镇人民政府副镇长。
委托代理人余胜仿，广东金卓越律师事务所律师。
再审申请人曾永兵因诉被申请人广东省博罗县人民政府（以下简称博罗县政府）及博罗县湖镇镇人民政府（以下简称湖镇镇政府）关闭、拆除养殖场并行政赔偿一案，不服广东省高级人民法院于2017年9月21日作出的（2017）粤行终979号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年5月23日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
2004年8月，曾永兵承包博罗县原响水镇东埔村东门小组的土地，投资建设博罗县响水德宝养殖场，从事生猪养殖经营。响水德宝养殖场办理了《个体工商户营业执照》、《动物防疫条件合格证》、《种畜禽生产经营许可证》等养殖经营手续。但是，其《个体工商户营业执照》、《动物防疫条件合格证》、《种畜禽生产经营许可证》分别于2013年1月12日、2006年7月11日、2012年11月8日到期而未续期。2010年9月30日，原国土资源部、农业部发布国土资发（2010）155号《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（以下简称155号通知），其中第一部分“进一步界定设施农用地范围”中，将“规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地”明确为设施农业用地；第三部分“规范设施农用地审核”，对农业设施的建设与用地程序作出明确规定，“由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意”；通知最后还规定，“对于历史遗留的、尚未办理用地手续的设施农用地，各地应按照本《通知》规定要求予以妥善处理”。2012年3月29日，博罗县政府作出博委办（2013）24号《博罗县2012年重点流域水环境整治工作方案》（以下简称24号整治方案），主要内容：为清理整顿畜禽养殖业污染，决定对在湖镇镇辖区禁养区内的养殖场予以清拆。2016年4月6日，湖镇镇政府以湖镇镇畜禽养殖业污染综合整治办公室名义，给曾永兵下达《责令关闭养殖场的通知》（以下简称责令关闭通知），主要内容：经核查，你养殖场所属无牌无证养殖场，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》和博罗县政府制定的《博罗县2014年重点流域水环境整治工作方案》（以下简称2014年环境整治方案），责令你养殖场接到通知后，于2016年6月30日前自行关闭，否则我镇相关部门将对你养殖场采取强制措施，并按规定追究有关责任人的相关法律责任。曾永兵收到责令关闭通知后，委托广东嘉永房地产与资产评估咨询有限公司对养殖场进行资产补偿价值评估，评估资产及搬迁活猪的费用为1362926元。其中：房屋建筑物共18项，评估价值为1037669元；构筑物及其他附属设施共14项，评估价值为229941元；产床、猪等地上动产共9项，搬迁费评估价值为95316元。2016年6月12日，湖镇镇政府在未对养殖场进行财产清点、登记保全的情况下，将曾永兵的养殖场强行关闭并拆除。2016年6月27日，曾永兵提起本案行政诉讼，请求确认博罗县政府、湖镇镇政府共同实施的强行关闭、拆除其养殖场的行为违法，并按照评估报告赔偿损失136万元及三个月50万元停业损失，共计186万元。
惠州市中级人民法院（2016）粤13行初75号行政判决认为，湖镇镇政府是涉案强拆行为的具体实施者，博罗县政府是强拆依据的制定者。因此，博罗县政府、湖镇镇政府被告主体适格。曾永兵提供的照片、资产评估报告书，能够证明其养殖场被强拆及财产损失的事实，博罗县政府、湖镇镇政府对强拆行为造成的合法利益损失应予赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，行政赔偿原则上只赔偿直接损失。曾永兵请求赔偿三个月可得利润损失50万元，属于间接损失，依法不予支持。房屋及其他附属设施未按155号通知办理用地申报与审核手续，亦未取得权属登记，不能按照合法财产赔偿，但湖镇镇政府未依照法定程序并采取必要、合理方式拆除，因违法强拆行为造成曾永兵可回收、再利用的建筑材料损失应予赔偿。鉴于该部分损失无法计算，以评估报告确定的房屋及附属设施价值1267610元的10%酌情认定损失126761元。搬迁费95316元属于直接损失，应当予以赔偿。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第七条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第三十四条第二款、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项规定，判决确认博罗县政府、湖镇镇政府拆除曾永兵养猪场的行政行为违法；责令博罗县政府、湖镇镇政府赔偿曾永兵损失共计222077元；驳回曾永兵的其他诉讼请求。曾永兵、博罗县政府、湖镇镇政府均不服，提起上诉。
广东省高级人民法院（2017）粤行终979号行政判决认为，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十四、二十五条规定，关闭养殖场措施的法定职权属于县级以上地方人民政府。博罗县政府将关闭、强拆工作指令给相应属地镇人民政府实施，属于委托行使职权，博罗县政府仍然是该行为的责任主体。博罗县政府称，2014年环境整治方案有效期至当年12月31日，但未提交任何证据证明。博罗县政府认为其不是本案适格被告，理由不成立。博罗县政府、湖镇镇政府未经正当法律程序，未告知曾永兵陈述、申辩权，在通知其自行关闭养殖场期限尚未届满的情况下，强制拆除养殖场，程序违法，对因此造成的合法财产损失，应当予以赔偿。因湖镇镇政府实施强拆前未对养殖场进行财产清点和证据保全，曾永兵在强拆前自行委托评估公司作出的资产评估报告，应当作为认定其财产损失的参考依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，行政赔偿原则上仅赔偿直接损失，曾永兵请求三个月可得利润损失赔偿，没有法律依据。曾永兵的设施农用地未按155号通知第三条规定办理申报审批手续；一审综合考虑，按评估价格10%认定房屋及附属设施损失，认可评估报告对搬迁费的损失认定，总体上符合公平公正原则。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决驳回上诉，维持原判。
曾永兵申请再审称：养殖场建筑系历史形成，并经过政府整改处理，属于合法建筑，违法强拆造成的损失应全额赔偿。原审判决认定养殖场建筑为违法建筑，按评估价10%进行部分赔偿，适用法律错误。请求撤销一、二审判决，对本案予以再审。
博罗县政府答辩称：1.曾永兵的养殖场用地违法、建设违法，对建筑物及设施依法不予赔偿；2.博罗县政府没有委托湖镇镇政府实施强拆行为，不是本案适格被告。请求最高人民法院予以纠正，并驳回曾永兵的再审请求。
湖镇镇政府答辩称：1.曾永兵的养猪场为无牌无证经营，所搭建的地上建筑物、构筑物，均未办理相关用地、报建、环评等手续，属违法建筑。曾永兵主张湖镇镇政府对其用地及建设作出整改通知，属于追认其用地、建造物合法性，没有法律依据；2.没有证据证明评估报告所列财产处于养殖场内。请求驳回曾永兵的再审申请。
本院经审查认为，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十八条、第四十四条规定，行政强制执行只能由经法律授权、依法享有行政强制执行权的行政机关行使；行政机关实施行政强制执行行为前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期仍不履行的，行政机关应当作出书面强制执行决定送达当事人。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，湖镇镇政府以曾永兵的养殖场所属无牌无证养殖场为由，作出责令关闭通知，责令曾永兵限期自行关闭养殖场，否则采取强制措施。通知作出后，湖镇镇政府实施关闭并强制拆除曾永兵的养殖场。曾永兵起诉的是“强行关闭、拆除其养殖场的行为”，系对行政强制执行行为提起的诉讼。但是，并没有法律授权乡、镇人民政府对其作出的强制关闭、拆除养殖场行为，享有行政强制执行的法定职权，湖镇镇政府的强制关闭、拆除行为，属于超越职权的行为；同时，湖镇镇政府在责令关闭通知规定的自行拆除期限尚未届满的情况下实施强制关闭、拆除行为，且未履行书面催告履行义务，未依法告知曾永兵享有陈述、申辩的权利，亦未作出书面的行政强制执行决定书，强制拆除行为违反法定程序。一、二审判决确认强制关闭、拆除行为违法，并无不当。违法关闭、强制拆除行为造成曾永兵合法财产损失，依法应当予以赔偿。但是，曾永兵建设的养殖场用地未按照155号通知要求补办相关审批手续，地上房屋及附属设施未取得合法证照；强制拆除养殖场时，曾永兵持有的《个体工商户营业执照》、《种畜禽生产经营许可证》、《动物防疫条件合格证》也已经超过有效期而失效。因此，曾永兵在养殖场范围内建设的房屋及附属设施不属于合法建筑物、构筑物，其在相关许可失效后从事的养殖经营活动，亦不属于合法的经营活动。曾永兵请求赔偿养殖场房屋和附属设施损失，以及三个月停产停业经营性损失，不属于应予赔偿的合法权益损失，赔偿请求不符合法律规定。考虑到曾永兵养殖场始建于155号通知发布之前的上世纪九十年代，当时的法律规范并未对开办养殖场设施农业用地作出明确的审批要求，一、二审判决按照曾永兵自行委托评估的房屋和附属设施价格的10%酌定对其建筑材料予以赔偿，并准予赔偿搬迁费用，合乎情理，不违反法律规定，本院予以支持。曾永兵主张养殖场建筑系历史形成，并经过政府整改处理，属于合法建筑，应全额赔偿，缺乏事实和法律根据，本院不予支持。
应当指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；第四款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本案中，作出被诉强制关闭、拆除养殖场行为的主体是湖镇镇政府，没有证据证明博罗县政府与湖镇镇政府共同实施被诉行政强制执行行为，湖镇镇政府是本案的适格被告，博罗县政府不是本案的适格被告。一、二审判决将博罗县政府列为共同被告不妥，本院予以指正。同时，二审判决认为，博罗县政府委托湖镇镇政府行使职权，博罗县政府属于本案的适格被告。但是，二审并没有证据证明博罗县政府存在委托行使职权的事实。即便存在委托关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，也应当将委托的行政机关——博罗县政府列为被告，被委托人湖镇镇政府只能是本案的第三人，也不可能成为共同被告。对此，本院一并予以指正。鉴于错列被告系审判程序违法，并未影响案件的公正审判，且博罗县政府未申请再审，再审裁判不宜作出对申请人曾永兵更为不利的裁判，本案不予再审。
综上，曾永兵的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回曾永兵的再审申请。
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