行政强制措施是行政机关根据查处违法行为的需要，对违法行为人或其财产采取的一种强制手段。实行相对集中行政处罚权后，城管执法部门要对性质不同、涉及多 个方面的违法行为进行查处，可以依法适用多种不同的强制手段。现结合城管执法工作实际，简要谈一下城管执法中行政强制措施的适用问题。
一、城管执法中行政强制措施的概念与特点
行政强制措施，是指国家行政机关或者法律、法规授权的组织，为了维护行政管理秩序，预防和制止社会危害事件或违法行为的发生与存在，或者为了保全证据，确 保案件查处工作的顺利进行，依照法律、法规的规定，针对特定公民、法人或者其他组织的人身、行为及财产进行临时约束或处置的限制性强制行为。由于城管执法 部门只能对已经发生或正在发生的违法行为进行查处，而限制人身自由的强制措施只能由公安机关行使，所以，城管执法中的行政强制措施只能是城管执法机关为了 制止正在发生的违法行为，或者为了保全证据而对相对人的财产采取的一种限制性强制手段。它具有以下几个特点：
（一）法定性。首先是适用主体的法定性。也就是说，能够采取行政强制措施的主体必须是法定的具有强制执行权的行政机关。在城管执法中，是指经国务院或省人 民政府按照相对集中行政处罚权制度批准成立的城管执法机关。其次是适用依据的法定性。采取强制措施必须有法律、法规的明确规定，法无明文规定不得采取强制 措施。如对无照经营业户财产的查封、扣押是国务院无照经营查处取缔办法的规定；拖移或扣留车辆是道路交通安全法的规定；对产生噪声的器材或设备的封存措施 则是地方性法规的规定，等等。最后，采取行政强制措施还必须遵循法定程序，如表明身份、制作文书、遵守期限等。
（二）强制性。行政强制措施是行政机关依职权的强制性行为，它的作出，不需要相对人申请，也无须征得相对人的同意。一旦作出就具有约束性，意味着行政相对人必须服从，否则要承担因不履行法定义务而引起的法律后果。
（三）时效性。行政强制措施是为了制止正在发生的违法行为，或者为了保全证据而采取的，一旦采取强制措施的法定事由排除，行政强制措施就失去了存在的依据，必须及时予以解除。因此，采取行政强制措施要受到时间上的限制，具有一定的时效性。
（四）适用对象上的特定性。城管执法中，依据的法律不同，可采取的强制措施种类不同，强制措施针对的对象也就不同。如查封、扣押强制措施只能针对无照经营 活动中的工具或物品；封存措施只能对产生噪声污染的器材或设备；扣留车辆强制措施只能对违章停放的非机动车辆，等等。（五）与行政处罚的不可分性。城管执法中的行政强制措施大多是在城管执法机关查处违法行为的过程中，为了确保案件查处工作的顺利进行及保证行政处罚的执行 而采取的。也就是说，是基于查清相对人的违法事实或者为了促使相对人接受或履行被处罚义务，以保证整个行政执法活动的顺利完成。因此，行政强制措施的目的 是保证行政处罚的作出或实现，它的实施、存在或消灭依附于行政处罚，与行政处罚密不可分。
二、城管执法中行政强制措施的种类
在目前实施相对集中行政处罚权的城管执法机关所依据的40多部规章以上规范性法律文件中，大致有以下四类行政强制措施：
（一）查封、扣押。这是国务院《无照经营查处取缔办法》规定的。是在查处无照经营行为中专门对用于从事经营的工具、设备、原材料、产品（商品）等财物采取 的强制措施。查封就是对这些物品进行就地封存，限制违法行为人继续进行违法行为；扣押就是由行政机关对这些物品予以扣留，将其置于行政机关的控制之下。在 城管执法中，由于只能对没有固定地点的无照经营行为进行查处，因此，主要是对违法财物采取扣押的强制措施。
（二）封存。这是《山东省环境噪声污染防治条例》规定的。是在环境噪声污染案件中，当违法行为人违反作业时限拒不改正时，执法机关对产生噪声污染的器材或 设备采取的强制措施。封存措施是我省地方性法规的规定，它实施的前提条件是当事人违反法定作业时限，执法部门已向其下达了《责令限期改正通知书》，但当事 人拒不改正违法行为，仍然从事产生噪声污染的活动。
（三）拖移或扣留车辆。这是2004年5月1日实施的《中华人民共和国道路交通安全法》规定的。是在查处违反道路交通管理行为中对不遵守车辆停放规定的违 章车辆采取的强制措施。其中，拖移车辆是针对机动车辆进行的，是专指违反机动车停放、临时停车规定，驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离，妨碍其他 车辆、行人通行的，可以依法将机动车拖移至不妨碍交通的地点或者指定的地点；扣留车辆是针对非机动车辆进行的，是指非机动车驾驶人拒绝接受罚款处罚，由于 违法行为尚未消除、需要调查或者证据保全等原因不能立即放行而采取的强制措施。但应当注意的是：在采取拖移车辆的强制措施时，应当公开拖车查询电话，并通 过标志牌或者其他方式告知当事人，使当事人能够及时知道接受处理的地点、期限和被拖移机动车的停放地点，而且不得将车辆拖移至停车收费价格明显高于当地平 均停车收费水平的停车场停放；扣留非机动车辆时，不得扣留车辆所载货物，对车辆所载货物应当通知当事人自行处理，当事人无法自行处理或者不自行处理的，应 当记录并防止灭失。（四）强制拆除。城管执法中的强制拆除措施有两种，一种是国务院《城市市容和环境卫生管理条例》规定的，对不符合城市容貌标准和环境卫生标准的建筑物、构 筑物或者设施采取的强制措施，如拆除违章棚厦、户外广告等。需要强调的是，这种强制拆除和依据《城市规划法》实施的强制拆除有严格的区别，首先是主体不 同；其次是依据不同。因此，执法实践中切忌将两者混淆，造成执法违法。另一种是《山东省历史文化名城保护条例》规定的，在违法建设案件中当事人拒不停止违 法行为继续施工，执法机关对其续建部分建筑物采取的强制措施，但它只适用于经国务院或者省人民政府批准的历史文化名城。1992年潍坊市经省政府批准为省 级历史文化名城。因此，市城市管理行政执法局及各区分局在查处违法建设案件时，如果当事人接到停工通知后仍继续施工，对其续建部分可直接予以拆除。此外， 当事人接到停工通知后仍继续进行建设活动的，作出处罚决定的机关还可依法查封其施工设施和建筑材料。
三、城管执法中行政强制措施的适用
（一）行政强制措施的适用条件
在城管执法中，实施行政强制措施必须符合一定的条件，具体包括：
1、实施主体和适用依据必须有明确规定。根据行政处罚法和国务院的决定，城管执法机关可以集中行使多个方面的行政处罚权，与此相适应，城管执法机关拥有为 保证行政处罚实现而采取行政强制措施的权利。但只有主体资格还不够，同时还必须有法律、法规的明确规定，城管执法机关才能依据这一规定实施某种行政强制措 施。
2、实施行政强制措施的目的是固定的。行政强制措施的目的只能是为了制止正在发生的违法行为，或者为了保全证据。也就是说，如果不采取强制措施，证据可能会灭失，导致无法取证或当事人不听劝阻，给执法工作带来被动，进而无法实施行政处罚。
3、实施行政强制措施必须遵守法定程序。在实施行政强制措施时，应当办理必要的手续，如表明身份、报请领导批准、制作相关法律文书等；另外，还必须符合法律规定的期限，不能随意拖延，否则，将会因程序违法而败诉。
4、必须按法定的种类实施行政强制措施。虽然城管执法涉及多个方面，能够采取的行政强制措施也有多种，但它在适用时都有明确的针对性。在哪个方面发生的违法案件，就要依据哪个方面的规范性法律文件，也就要适用哪一方面特定种类的强制措施，不得交*和随意适用。 （二）行政强制措施的适用程序
现行法律、法规对行政强制措施的适用程序还没有专门的规定。在城管执法中，除行政强制拆除外，其他的行政强制措施都属于即时性强制措施，具有紧急性，因而在程序上比较简便，通常应包括以下几个步骤或环节。
1、出示执法证件，表明身份。这是行政处罚法对行政执法机关及其执法人员在进行执法时规定的法定职责，也是城管行政执法工作中必须遵守的基本规则。城管执 法人员在查处违法行为、准备对违法行为当事人的财物采取强制措施时，必须两人以上，并主动向当事人出示行政执法证件。
2、作出强制措施决定，并制作文书。在作出强制措施决定之前，应当报经行政机关负责人批准。制作的相关强制措施文书，应当载明下列事项：①当事人违法的事 实、理由；②采取行政强制措施的法律依据；③被限制物品的名称、数量、规格、新旧程度等；④对强制措施不服，申请复议或提起诉讼的途径和期限；⑤处理的具 体地点和联系方式；⑥作出强制措施的机关、日期并盖章。
3、送达法律文书。行政强制措施文书作出后，应当场送达当事人，并由当事人在文书存根或送达回证上签字，但在无照经营案件中作出的查封、扣押强制措施除 外。国务院《无照经营查处取缔办法》第十条第三款明确规定：在交通不便地区或者不及时实施查封、扣押可能影响案件查处的，可以先行实施查封、扣押，并应当 在24小时内补办查封、扣押决定书，送达当事人。虽然规定如此，但笔者认为还是应当当场送达，因为无照经营多为流动性的，过后很难找到当事人，可能会因文 书难以送达而导致程序违法。
4、强制措施的实施。行政强制措施文书送达后，即可组织实施，也就是说可以对当事人的违法物品采取限制性措施。
5、备案。行政强制措施作出后，应当及时报所在机关备案，对扣押、扣留或拖移的物品和车辆按照内部财物管理制度进行登记，不得擅自使用、截留、私分、损坏等等。
四、实施行政强制措施应注意问题
在城管执法过程中，当采取行政强制措施时，经常会出现下列问题，如未经法律、法规授权随意扣留执法相对人的财物；不经机关负责人批准擅自采取行政强制措 施；不使用行政强制措施通知书，只用财物清单；不规范使用有关通知书，随意填写法律依据等等。对这些问题，应引起我们的高度重视，并在执法实践中切实注意 以下几点：
一）行政强制措施的时限。行政强制措施具有较强的时效性，受到一定的时间限制。在具体执法中，应当严格按照法律规定的时限实施行政强制措施。如：查封、扣押的期限为15日，案情复杂的，经机关负责人批准，可延长15日；封存的期限只有3天。
（二）采取行政强制措施应当经领导批准。采取查封、扣押强制措施时，法律明确规定了必须经行政机关主要负责人批准。当然，领导审批只是一种内部程序，在紧急情况下，可以先口头征得领导的同意，回来后再及时补办书面审批手续。
（三）不得截留、私分被限制财物，也不能造成损坏。应当建立严格的财物保管制度，入库、出库都要严格按规定办理，如果违反程序使用、截留、私分或损坏物 品，将依法给予行政处分；因损坏财物等给当事人造成损失的，应当给予赔偿，但易腐烂、变质的物品除外。对于应当销毁的物品，经机关负责人批准，应邀请相关 部门现场见证，销毁时应作记录或摄取音像资料备查。
（四）正确运用行政强制措施。在实际执法工作中，大多数执法机关和执法人员为了查处案件的需要，更为了以后行政处罚能够执行，变相地将先行登记保存作为一 种行政强制措施，并无限制地扩大适用范围。根据行政处罚法规定，先行登记保存是在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，为了收集证据而采取的手段，而非 行政强制措施。因此，笔者认为，在法律、法规或规章对强制措施有规定的情况下，最好不要采取先行登记保存。如在无照经营案件中，采取查封、扣押强制措施比 先行登记保存有许多优点。一是时限长。查封、扣押最长期限可以30天；先行登记保存作为取证的一种手段，在7天内必须做出处理。二是处理方便。《工商行政 管理机关行政处罚程序暂行规定（修正）》中规定，所查扣的物品，在3个月内无法找到相对人的，应当作为无主财产，上缴财政”， 先行登记保存就缺乏这种特殊规定。
（五）保障当事人享有的救济权。在作出行政强制措施之前，应当告知当事人享有陈述、申辩权，并认真听取当事人的陈述、申辩；根据《中华人民共和国行政复议 法》第六条和《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条、第三十七条的规定，当事人对行政机关作出的行政强制措施不服的，适用行政复议和行政诉讼救济；因当事 人的违法强制措施给当事人造成损失的，按照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，当事人有获得赔偿的权利。
来源：城管驿站
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