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城乡规划执法若干问题梳理
【学科分类】行政管理法
【出处】北大法律网
【摘要】自2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》,标志着中国将彻底改变城乡二元结构的规划制度,进入城乡一体化的规划管理时代。城乡规划法对城乡规划的基本范畴、内涵,城乡规划管理的责任主体、城乡规划编制与执法的原则都进行了深层次论述。应该说,这部法律的面世,既是城乡一体化进程的客观需要,也是保障城乡规划建设有序发展的现实需要。自城乡规划法实施6年以来,对加强城乡规划管理、协调城乡空间布局、改善人居环境、促进城乡经济社会全面协调可持续发展等方面发挥了重大积极作用。
【关键词】城乡规划执法;城乡一体化
【写作年份】2014年


【正文】

自2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》,标志着中国将彻底改变城乡二元结构的规划制度,进入城乡一体化的规划管理时代。城乡规划法对城乡规划的基本范畴、内涵,城乡规划管理的责任主体、城乡规划编制与执法的原则都进行了深层次论述。应该说,这部法律的面世,既是城乡一体化进程的客观需要,也是保障城乡规划建设有序发展的现实需要。自城乡规划法实施6年以来,对加强城乡规划管理、协调城乡空间布局、改善人居环境、促进城乡经济社会全面协调可持续发展等方面发挥了重大积极作用。

众所周知,任何一部法律的效用在于广泛实施并得到普遍遵从。然而,法律的脚步永远都跟不上社会生活的快速演进。基于城乡规划执法的大量工作实践,对城乡规划执法的若干问题刍议,似乎已经是规划执法所遭遇困难被倒逼的一种不二思量。下面,笔者就城乡规划执法领域的若干问题梳理出来,仅供大家思考。

关于城乡规划执法的法律责任,在《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称规划法)的第六章一共12个条款进行了详尽阐述。按照责任主体划分,大体可分为三个方面,一个是规划编制单位的法律责任;一个是规划主管单位的法律责任;还有一个是违反规划许可单位和个人的法律责任。前两者主要是行政责任,在这里重点论述下违反规划许可(包括未取得规划许可)的单位和个人的法律责任,事实上也就是行政机关要给予违法当事人的相关行政处罚(包括行政强制措施和行政强制执行方式)。

一、关于“责令停止建设”的问题。

责令停止建设是对违建行为采取的第一步执法举措。从行政处罚的种类规定里,“责令停止建设”榜上无名。从行政强制措施的种类上,也找不到“责令停止建设”的身影。从城乡规划法64条的规定来看,责令停止建设并非终局性的处理,责令停止建设只是执法机关执法的一个环节而已,在责令停建后依然要对违建进行跟进处理,比如说改正后的处罚以及影响规划而被拆除。从逻辑顺序以及阶段地位上讲,“责令停止建设”是行政机关实施行政处罚过程中所采取的一种措施。并且地方政府对违建工程的停建会伴有“对违建工程停水停电、停止提供混泥土服务”等实体行政强制行为。并且如果当事人不停止建设,行政机关可以采取查封施工现场的强制措施。从立法本意上看,《行政强制法》第十条规定:“法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。”反过来,也就是法律是可以设定行政强制措施的。因此城乡规划法作为“法律”是可以设置行政强制措施的。

二、关于“限期改正”的问题。

依据规划法64条规定,“限期改正”适用的范围是“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”违法建设。那么,哪些是“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”呢?住建部《关于规范城乡规划自由裁量权的指导意见》(以下简称指导意见)第四条规定了尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形:(一)取得建设工程规划许可证,但未按建设工程规划许可证的规定进行建设,在限期内采取局部拆除等整改措施,能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。(二)未取得建设工程规划许可证即开工建设,但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件,且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。规划法64条规定:“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款”书面责令限期改正也并非终局性的行政行为。在书面责令限期改正后,依然要区分情况进行处理:根据《指导意见》规定,按期改正的,处建设工程造价5%的罚款;对逾期不改正的,依法采取强制拆除等措施,并处建设工程造价10%的罚款。即使违建按期改正了,依然要对其处工程造价5%的罚款。因此,“限期改正”依然是实施行政处罚过程中,城乡规划法所规定的一种特殊的行政措施,其性质类似行政处罚法上“限期整改”,但并不完全相同,此处限期改正的范围仅限于两种情形,适用较为严格。

三、关于“限期拆除”的问题

规划法64条规定:“无法采取改正措施消除影响的,限期拆除”。 《指导意见》第七条:“第四条规定以外的违法建设行为,均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。”《指导意见》第八条:“对存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体,依法下发限期拆除决定书。”限期拆除同样并非终局性的处理,《指导意见》进一步规定:“对按期拆除的,不予罚款;对逾期不拆除的,依法强制拆除,并处建设工程造价10%的罚款。”对按期拆除的,免予处罚;对逾期不拆除的,将会启动下一个行政程序“强制拆除”,并且附带罚款。由此可见,“限期拆除”实际上仍然是实施行政处罚过程中行政机关所采取的一种行政措施。这种措施带有一定的强制性,逾期不拆除的,将会启动强制拆除程序,这也是强制拆除程序实施前要必须经历得一个步骤,目的就是为了违建当事人自觉履行法律规定,使自己的建设行为符合规划要求,进而维护规划管理的权威性和严肃性。

四、关于“处工程造价罚款”的问题。

根据规划法第64条的规定,处工程造价罚款百分比罚款的规定有两款:一款是“限期改正,处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款”;另一款是“限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。《指导意见》第13条规定:“处罚机关按照第八条规定处以罚款,应当在依法强制拆除或者没收实物或者没收违法收入后实施,不得仅处罚款而不强制拆除或者没收。”很明显,罚款并不是目的,不是独立地适用,而是附加在“改正和拆除”之后而适用的,严禁“以罚代改、以罚代拆、以罚代没”执法现象的发生。工程造价如何确定呢?《湖北省城乡规划条例》第58条规定:“建设工程造价按照有违法建设情形的单项工程整体造价确定,其中房屋建筑工程按照单体建筑物工程造价确定。”《指导意见》第12条规定:“对违法建设行为处以罚款,应当以新建、扩建、改建的存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体造价作为罚款基数。已经完成竣工结算的违法建设,应当以竣工结算价作为罚款基数;尚未完成竣工结算的违法建设,可以根据工程已完工部分的施工合同价确定罚款基数;未依法签订施工合同或者当事人提供的施工合同价明显低于市场价格的,处罚机关应当委托有资质的造价咨询机构评估确定。”因此,工程造价应以实际施工合同价格来确定,明显低于市场价格的,应委托资质机构进行评估确定。

五、关于“没收实物或者违法收入”的问题。

规划法第64条规定:“无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入”。简而言之,“没收实物或者违法收入”就是针对影响规划实施而又无法改正也无法拆除的违法建筑物。无法改正的情形前述已经解释,那么“无法拆除”是指什么情形呢?《指导意见》第九条规定:“第八条所称不能拆除的情形,是指拆除违法建设可能影响相邻建筑安全、损害无过错利害关系人合法权益或者对公共利益造成重大损害的情形。”什么是没收实物或者违法收入呢?《指导意见》第十条:“第八条所称没收实物,是指没收新建、扩建、改建的存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体。”第十一条:“第八条所称违法收入,按照新建、扩建、改建的存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体出售所得价款计算;出售所得价款明显低于同类房地产市场价格的,处罚机关应当委托有资质的房地产评估机构评估确定。”应该来说,“没收”是规划法一种巧妙的制度设计,这种设计解决了应拆而不能拆的执法尴尬。但是,没收的处罚是相当严厉的,在规划执法环节来看,它是一种兜底条款,只有在前述程序无法解决的情况下,才会启动“没收”程序。

六、关于“查封施工现场、强制拆除”的问题

查封施工现场是一种明显的行政强制措施。在规划法第64条上并没有其具体程序规定,但在《指导意见》里面多次提起,其适用于“书面责令停建”之后而不停止建设的行为。同时,规划法第68条也规定:“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后,当事人不停止建设或者逾期不拆除的,建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”查封之后,行政机关要作出“限期改正”或“限期拆除”的行政决定,查封只是一个措施。强制拆除虽然被规划法表述为一种措施,但是在《中华人民共和国强制法》规定的行政强制措施和强制执行方式种类里面没有明确规定。但在《城乡规划法》实施以前,强制拆除一直由行政机关申请人民法院执行,因此可以将其理解为一种强制执行方式,只不过规划法作为一部法律,设定了强制拆除的执行主体,也由此,法院不再受理行政机关提出的“非诉行政执行申请”,具体规定可见2013年3月5日的《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》。

通过对上述几个专业术语的梳理,我们可以看出《中华人民共和国城乡规划法》既是一部实体法也是一部程序法,特别是规划法第64条的规定成为执法机关查处违法建设的基础性依据。住建部《关于规范城乡规划自由裁量权的指导意见》对其进行了详细解释,《湖北省城乡规划条例》对湖北省规划实施进行了具体规定和把握,再通过《行政处罚法》、《行政强制法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》的系统把握,城乡规划执法的理论构建应该说比较成熟,对其进行系统总结和研究是基层执法人员科学开展执法工作的一种必然需要。




【作者简介】
陈威,湖北省英山县城市管理执法局副局长。 
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