有关片区开发，虽然行业内一直都有很多项目中标并落地实施，也有一些项目中标后夭折，但是无论怎么样，片区开发都没有在法律、行政法规和部门规章等各类法律法规中有合法的地位。有关政策中最接近片区开发合法定位描述的如下： 1.有关综合开发模式。在5月23日召开的国务院常务会议，部署6方面33项稳经济一揽子措施，努力推动经济回归正常轨道、确保运行在合理区间。有力有序推进“十四五”规划102项重大工程实施，鼓励和吸引更多社会资本参与国家重大工程项目。鼓励民间投资以城市基础设施等为重点，通过综合开发模式参与重点领域项目建设。在国家层面的政策文件中首提综合开发模式，社会资本 综合开发，涉及多要素、多领域以及多业态的整合，涉及多主体权利义务契合和风险合理分配。2023年4月《国家发展改革委关于印发投资项目可行性研究报告编写大纲及说明的通知》（发改投资规〔2023〕304号），按照政府投资和企业投资分类管理的原则，分别制定了投资项目可研编制的《通用大纲》和《参考大纲》，对于政府投资的综合性开发项目，分析项目服务能力和潜在综合收益，评价项目采用市场化机制的可行性和利益相关方的可接受性。对于企业投资的综合性开发项目，结合项目所在地政府或相关单位可以提供的条件，提出商业模式及其创新需求，研究项目综合开发等模式创新路径及可行性。 2. 有关一体化实施。生态环境部有关EOD的两个文件，《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2021〕468号）、关于印发《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》的通知，生态环境治理项目边界清晰，生态环境治理与产业开发之间密切关联、充分融合，避免无关项目捆绑，除规范的PPP项目外，不涉及运营期间政府付费，不以土地出让收益、税收、预期新增财政收入等返还补助作为项目收益。加强重大项目谋划，优化项目建设内容，力争在不依靠政府投入的情况下实现项目整体收益与成本平衡。不以任何形式增加地方政府隐性债务。探索将生态环境治理项目与资源、产业开发项目一体化实施的项目组织实施方式，依托项目承担单位仅为一个市场主体。须在项目层面实现关联产业收益补贴生态环境治理投入。
3.有关成片开发。自然资源部关于《土地征收“成片开发”标准（试行）》（征求意见稿）公开征求意见的公告（2020年第72号），土地征收“成片开发”，是指在国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区，由县级以上地方人民政府组织的对一定范围的土地进行的综合性开发建设活动。土地征收“成片开发”方案应当包括下列内容：“成片开发”的位置、面积、范围和基础设施条件等基本情况；“成片开发”的必要性、主要用途和实现的功能；“成片开发”拟安排的建设项目、开发时序和年度实施计划；依据国土空间规划确定的一个完整的土地征收“成片开发”范围内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例；“成片开发”的土地利用效益以及经济、社会、生态效益评估。在《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016〕18号)中,对广义的政府与社会资本合作提出的核心描述：通过特许经营、政府购买服务等方式，在交通、环保、医疗、养老等领域采取单个项目、组合项目、连片开发等多种形式，扩大公共产品和服务供给。在《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发〔2017〕7号）中，对开发区管理体制和运营模式创新等方面提出要求，比如完善开发区财政预算管理和独立核算机制，支持以各种所有制企业为主体，按照国家有关规定投资建设、运营开发区，或者托管现有的开发区，享受开发区相关政策。
仅有上述三个方面，在字面上、内涵上、逻辑上，可能或多或少的触及大家所熟悉的片区开发领域，市场上比较流行的无非是PPP、特许经营和片区开发。穿透本质，PPP、片区开发、特许经营都没有走到立法层面，都是我们国家深化投融资体制改革的一个角度和手段，都存在一定的文件依据和政策依托。
片区开发项目投资内容往往包含土地一级整理、公益性基础设施项目、安置房、有一定收入的经营性基础设施项目、市场化的房地产二级开发、产业导入和孵化、城市基础设施的运营等。收入来源主要为区域的土地出让净收益、增量财税收入、非税收入（行政事业收费）以及运营租赁收益、房地产二级开发收益等。
地方政府往往喜欢将土地一二级开发都纳入合作范围，将增量财税收入和土地二级开发市场风险都抛给社会资本，政府也规避了隐性债务。但是社会资本更喜欢的是见货付款，即我干了多少就把款付给我，不可能喜欢二级开发，这种政府与社会资本之间矛盾的交叉与博弈，最终可能导致很多项目不欢而散。
笔者认为，PPP模式是所有基建投融资模式根基，万变不离其宗，并不因为PPP有财政部和发改委双项目库，她就可以为所欲为，也是在既有的土地、财政和金融政策体系下去搭建整体的实施架构，除了PPP以外，EOD、乡村振兴、城市更新等也都有自己的项目库，这些项目库也都不免除要按照相关行业领域的政策法规去实施项目的必然性，同理，片区开发也一样，只要不违法违规，具备社会经济价值和可持续性，有没有项目库并不重要。具备以下条件的片区开发项目，可以认定为可靠性和可行性双高。
1. 规避隐形债务方面
在项目实施方案、招标文件、合同文本和实际操作中都不能体现为：政府预期财政收入（主要是入地出让）作为项目公司的收入来源，项目公司的收入来源应该是市场化的运营收入和项目授权实施主体（去平台化的地方国企）的绩效付费，要体现为实施项目实现的增量财政收入的多寡不影响实施主体履行支付责任。将政府支出责任完全与社会资本的应收账款之间完全割断。社会资本更多的对赌的是地方国有企业的资信和实力，当然要选择资金实力强和资产负债状况优的平台企业去合作。
2.可融性方面
如果片区开发仅仅是一些纯公益性项目和非经营性项目，一定要谨慎参与。无法实现融资落地的片区开发一定不是好的项目，融资落地意味着银行认可项目的交易结构和实施逻辑，项目违规的风险基本可控，也能够通过一些技术操作去顺利实施。能够健康可持续实施下去的片区开发项目一定是包含以下类别子项目的：
包含安置房、保障性租赁住房等安居工程；包含符合特许经营范畴的子项目；包含能够实现市场化收入（使用者付费）的子项目；包含专项债子项目（需要一些技术操作）。
3. 产业导入方面
搞基建投融资的人士，基本都会遇到的情况是，政府部门或管委会针对某一片区的业态定位自行或通过外部咨询，编制了概念性规划、产业规划以及各类策划方案，但是如何确保这些产业和业态从顶层设计方案中跳出来落实到园区或片区中，往往没有具体的路径和方法论。故此，如果你遇到了一个片区开发项目，产业导入思路完善，拟导入产业的企业意向充分并已签订意向协议，恭喜你，你遇到好项目了。通过产业载体（工业厂房及周边配套设施）的建设，形成可供产业运营主体使用的产业园区硬件设施和软件配套，按约定实现租金收入或厂房销售收入，无论是贷款还是资金平衡都不会有太大瑕疵，即使你仅仅参与前期一级开发部分也毫无问题。自然会有其他主体意愿强烈的接受二级部分风险。
按照《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（国办发〔2022〕20号），除国家另有规定外，逐步取消对各类区域的财政收入全留或增量返还政策，确需支持的通过规范的转移支付安排。需要注意，财政收入返还一直都是政府之间的流转行为，与社会资本没有关系，按照土地储备领域的相关文件政策，土地出让收入从来也不允许返还给社会资本。上述文件并没有对合规的片区开发产生影响，虽然限制了政府间的财政收入返还，但是并没有针对财政体制中的专项资金制度予以否认，即为了实现某一经济和社会目标，集中财政资金支持特定区域和特定项目，此处财政资金当然包含了土地出让收入以及其他增量财税收等。
5. 项目投资伦理方面。
我们可以清楚的看到很多已经中标或正在实施的项目，甚至包括一些在库的PPP项目，都存在这样或那样的瑕疵和问题，也可能触及到国有资产流失和地方政府隐性债务，难道政府就不怕被问责吗，当然也怕，更重要的目的是集中力量推进高效能、高产出的项目尽快实施，形成实物工作量，作为促进区域经济发展的源动力和催化剂，等到项目实现产业聚集和资源要素集中的时候，所谓的或有的隐性债务自然也就迎刃而解。
本站仅提供存储服务，所有内容均由用户发布，如发现有害或侵权内容，请
点击举报。
