今天我所讲的内容主要是两方面：一是行政机构设置；二是行政权力界定。
行政机构设置和行政权力界定，实际上讲了“三定”中的“两定”，即定职能、定机构。“三定”中的另一个“定”是定人员编制和领导职数。
考虑到行政权力透明运行推行工作主要涉及职权及履行相应职权的机构，所以，今天对“三定”中的定人员编制和领导职数就不作讲述。
从“三定”的逻辑顺序来讲，应该首先讲定职能，职能是派生一切后续行政管理情形的依据。但由于现阶段我国行政机构类别繁多，管理体制不一，给人一种难以理清的感觉，所以，今天先从行政机构讲起，使大家对机构问题先有一个从总到分的比较清晰的概念。
第一个问题：我国的行政机构设置
一、机构概念涉及的相关名词
政治学、行政学领域的机构概念的范畴，泛指机关、团体和其它社会组织。
1、机构性质
机构的性质是机构的根本属性，是由机构的职能所决定的。通常我们将机构的性质分为三类进行管理，即行政性质的机构（广义上包括国家机关、党派和群团机构），事业性质的机构和企业性质的机构。实际上，我们通常细分为：国家机关、事业单位、企业单位、社会团体、民办非企业单位。
机构性质管理的要求在于准确合理地确定机构的属性，从而使机构更好地履行其职能，为科学、合理地核定人员编制提供条件。一般说来，机构的性质决定着人员编制的性质，而不是相反。目前有些行政性质的机构使用事业编制，并不表明这些机构是事业性质的。
机构性质管理的基本方法是，按照党政分开以及政企分开、政事分开的原则，在对机构的职能进行科学管理的基础上，对机构的性质进行合理确定。即凡承担行政职能的机构，就应明确为行政机构，而不应当硬定为事业、企业性质的机构，反之也不能将事业或企业性质的机构定为行政机构。
2、机构类别
指按照管理体制对国家机关（含党的机关）的机构进行的分类，分为5-6类
一是工作机构。行政上直接受党委或政府领导，代表党委或政府行使某一方面职能的机构。工作机构按党政不同系统，又分别称为党委工作机构和政府组成部门，但自2001年党政机构改革后，地市以下的政府部门不得称为政府组成部门，称为政府工作部门。需要指出的是，在政府工作机构设置上，国务院除设置政府组成部门，还设置了直属机构、直属特设机构、办事机构，并且，国务院办公厅是作为单独的工作机构类别与政府组成部门相区分的。从全国的情况来看，多数省的政府工作机构类别与国务院相同，少数地级市与国家、省两级相同，其余地、县两级政府的工作机构类别仅有政府工作部门和直属特设机构（政府国资委）。
二是部门管理机构。行使某种职能，由党委或政府授权有关部门进行管理的机构。其特点是：（1）部门向党委或政府负责，一般不直接向党委、政府请示和报告工作。（2）相对独立性，重大工作在主管部门领导下进行。（3）机构规格一般比工作机构低半格。自2001年党政机构改革后，规定不得在地市以下政府工作部门再设置部门管理机构，即以前所称的“二级局”，但党委的工作机构可以设置部门管理机构。
三是合署机构。由两个或两个以上的机构组成的联合机构，有各自的名称，但只有一套领导班子，业务工作相对独立。合署机构一般不计机构数，一般与主体机构同行政级别。
四是派出机构。由党委、政府或主管部门派出的、在授权范围内代表派出机关行使职能的机构。设立派出机构的原因一般有：管辖范围较大、交通不便或某些特殊需要。如：开发区管委会、分局、农村法庭、公安派出所、工商所、税务所、派驻的纪检监察机构等。
五是垂直管理机构。指由上级领导机关直接管理但设置在地方的机构。包括：中央有关部门设在地方的分支机构（如中国人民银行设在地方的分行、支行），由中央或省有关部门直接管理的机构（如国税局、地税局、工商局、技术监督局等）。
此外，机构方面还涉及到两个名词：
一是议事协调机构。因完成某些中心性、综合性工作而设立的协调组织，如各种“领导小组”、“委员会”等。其办事机构（办公室）设在相关业务部门，为非常设机构。对议事协调机构和非常设机构管理的一般原则是：不定性、不定编，具体工作以相关部门为依托，完成任务即行撤销。但也有极少数协调机构的办事机构单独设置的。
二是增挂牌子。为突出某项职能，有关实体机构对外使用另一个机构名称。增挂的牌子不是机构，不得单独配备领导干部。有关部门有增挂牌子的，其内部可设立相应科室。
3、机构规格
机构的规格在一定情况下和机构的级别可以通用。目前，我们用规格这个词表示事业机构的等级大小，以区别于行政机构的级别。
事业机构的规格，一直是套用行政机构的级别或者是用相当于行政机构的级别来确定。这样做在许多方面是不科学、不适宜的，这还有等于进一步推进改革。
二、我国行政机构的设置程序
按照国务院组织法和地方各级人民政府组织法规定，我国政府机构的设立或变更的程序为：
1、国务院各部、委的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定；
国务院直属机构、办事机构的设立、撤销或者合并，由国务院决定；
国务院各工作部门内设的司级机构的设立、撤销或者合并，由各工作部门报请国务院批准。
2、自治区、直辖市人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准。
3、自治州、县、自治县市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准。
4、省、自治区人民政府的派出机关——行政公署的设立、撤销或者合并，由省、自治区人民政府报请国务院批准；
县、自治县县人民政府的派出机关——区公所的设立、撤销或者合并，由县、自治县人民政府报请省、自治区、直辖市人民政府批准；
市辖区、不设区的市的人民政府的派出机关——街道办事处的设立、撤销或者合并，由市辖区、不设区的市的人民政府报请上一级人民政府批准。
5、县级以上地方各级人民政府工作部门内设机构的设置和调整，由各工作部门报请同级编制部门批准。
6、各类非常设机构的设立或撤销，由有关部门提出专题报告，经编制部门审核并提出意见后，由同级政府讨论决定
第二个问题，行政权力界定
我国县级以上人民政府各组成部门或工作部门、直属机构、特设机构、办事机构和部分议事协调机构的职能赋予，以通过“三定”方案的形式实现的。少数县对乡镇政府也搞“三定”，其实，这是不规范的。另外，不少地方政府，对具有一定行政管理职能的事业单位也进行“三定”，这主要是地方上从方便工作出发的自主行为，国家并没有明文禁止，但国家规定所有事业单位都要进行事业单位法人登记，其实，搞了事业法人登记，同时又搞“三定”，这是一种工作重复。
关于“三定”的内涵，刚才已经讲了，包括定职能、定机构、定人员编制和领导职数三个方面。这里着重讲“定职能”。
一、“三定”的由来
50年代中期，国家为规范部门的职能履行，曾制定过十几个部、委、局的《组织简则》，对相当于国务院颁布的《公安机关组织管理条例》，由于历史原因，《组织简则》运行一段时间后，即不再实行。1988年机构改革，开始提出了推进政府职能转变改革理念，此时，同步进行了“三定”工作，以规范政府部门的职能履行。自此，“三定”沿用至今。1988年的“三定”，称为“三定”方案，后又改称“三定”规定。目前，地方政府对对使用“三定”方案或“三定”规定的称谓，并不统一，处于通用的状况。
二、“三定”中的职能描述
“三定”中的职能描述主要包括三个方面：一是法律法规明确的职能，二是部门之间工作关系的理顺，三是除法律法规明确职能以外的交办事项。
“三定”中的职能描述还可以用内外二分法进行分类，即自我服务职能和专业性职能。
所谓自我服务职能，包括综合性职能、服务性职能和监督性职能。综合性职能是指对部门内各项业务进行综合汇总，为部门领导制定方针、政策、法规、规划提出咨询或参谋意见。一般由政策研究、法规、综合计划等部门承担。对部门内部有关业务进行综合管理，对部门领导负责，一般不具有行政管理性质和行政强制性；服务性职能主要是为机关正常运转提供各方面的支持和保证条件，如部门内设的组织、人事、财务等机构；监督性职能通常是对部门本身运转进行监督管理，一般由部门的审计、监察、纪检等内设机构来行使。
所谓专业性职能，即通常所说的业务职能，这是部门职能的主体部分，集中体现了部门所承担的工作任务和业务职责，其特点是能够对外履行行政管理权力，管理对象是部门以外的事务。
三、“三定”的效力
“三定”是巩固机构改革成果的有效措施，是部门规范行使职权的依据，是具有法律性的规范性文件。《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》（国办发〔2005〕37
号）中明确指出：“依法界定执法职责：（一）梳理执法依据。 推行行政执法责任制首先要梳理清楚行政机关所执行的有关法律法规和规章以及国务院部门“三定”规定”。这就规定了“三定”在执法依据中的地位。
四、理论界关于“三定”的争议
有的学者认为， “三定”规定是合理界定行政机关职能、合理设定行政机关内部机构、核定行政机关编制的有效手段,在实践中取得了良好的效果,但仍存在许多问题,如“三定”规定既不是行政法规,也不是规章，法律效力不明确；各部门“三定”规定所涉及的职能有许多交叉重叠之处;“三定”规定的制定程序不严格,没有经过科学细致的论证，从名称、内容、制定程序均不尽正式，缺乏应有的规范性、稳定性和权威性，与职能法定化要求不相适应。"三定"是在法律规范不健全的情况下的一种替代性措施，具有过渡性。
有的学者认为，由于中国依法行政进程起步较晚，行政组织法尚未健全，还没有像发达国家那样做到由制定部门法律来界定部门职责。 “三定”虽然不是法律、法规，但确是法律性规范文件，是部门依法行政的重要依据。如同诉讼程序中的判决书一样，"三定方案"是编制管理不可缺少的环节，目前存在的问题，一是缺乏形成"三定方案"的程序规定；二是要进一步明确“三定”的法律效力；三是缺乏保障其实施的有效措施。为了不让那些体现部门利益的内容“生米做成了熟饭”，不让依法行政演变成“依法打架”，应该提高“三定”决策科学科学化与民主化水平，要在充分发挥各级编制管理部门作用的基础上，保证专家、公民、政府部门、立法机关、政党都参与到行政改革中部门“三定”的决策程序中，彻底打破那种封闭的甚至有些神秘色彩的决策模式，逐步实现部门职权的法定化。
五、市级机关“三定”工作
市级机关“三定”工作经历了四个阶段：一是地级泰州市组建之初，市机构编制部门在三个月内完成了60多个部门“三定”规定的制发；二是2001年党政机构改革时，市机构改革领导小组办公室对涉及改革的30多个部门的“三定”规定进行了修订；三是近年来市级机关行政审批制度改革形成的审批事项清理文件成为有关部门“三定”的重要补充；四是2004年政府机构改革中，对部分涉及改革的部门和新组建部门修订或新编制了“三定”规定。
综合上述“三定”工作，目前市级机关“三定”中存在的问题主要是：一是地级泰州市组建以来，一直未涉及机构改革的有关部门的“三定”规定，少数些职能处于弱化和已调整状况，有必要在适当时候进行修订；二是行政审批制度改革涉及的取消内容，少数部门在“三定”中有对应关系的，有必要进行修订完善；三是目前市级机关有关部门与区级政府有关部门在事权划分上，有必要根据有关法律法规和政策的规定，作适应性调整；四是不排除市级机关有关部门之间在职能运行上还有需要理顺的地方，这一点，需要借助这次推进行政权力公开透明运行契机，经过自下而上和自上而下的反复梳理、核对，及时发现问题和解决问题。
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