责令限期拆除是否属于行政处罚

【案情】

　　2014年2月，当事人董某未取得建设工程规划许可证，在马路边盖建了一座面积约800平方米钢棚结构的建筑，县城市建设管理局立案进行查处，按照行政处罚程序，对当事人董某违法建设的行为，作出了责令限期拆除的处罚决定书。当事人董某不服提起了行政诉讼。法院受理后，对本案中县城市建设管理局作出的责令限期拆除是否属于行政处罚存在不同意见。

　　【分歧】

　　第一种意见认为，当事人董某未取得建设工程规划许可证进行建设，系违法行为，城市建设管理局责令拆除其违法建筑属行政处罚。

　　另一种意见认为，责令限期拆除不属于行政处罚。系行政机关作出的强制性决定的目的是为了消除违法行为、恢复法律秩序，具有行政管理的属性。

　　【评析】

　　笔者同意第二种意见，主要理由如下：

　　1、根据我国《行政处罚法》关于行政处罚种类的规定，并未将责令限期拆除作为行政处罚的种类，其保底条款中法律、行政法规规定的其他行政处罚，而只有《土地管理法》对责令限期拆除是做了明确的规定属于行政处罚。但《城乡规划法》也并未明确责令限期拆除作为行政处罚。故将责令限期拆除作为行政处罚缺乏法律依据。而且在城建执法实践中，城建部门对违法建筑作出责令限期拆除决定时，有专门适用的《责令限期拆除决定书》或《责令限期拆除通知书》等法律文书。

　　2、2000年国务院法制办在对四川省法制办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》（川府法〔2000〕68号）作出的答复中明确提出：根据《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，《城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”，不应当理解为行政处罚行为。该答复已明确的指出责令限期拆除不属于行政处罚。虽然2008年原《城市规划法》已修改为《城乡规划法》，但对违法建筑责令限期拆除的条文并无大的改动。国务院的答复是依据《行政处罚法》的相关规定对责令限期拆除进行理解的，故仍具有适用性。

　　3、责令限期拆除不具有行政处罚的性质。行政处罚是对违法当事人采取惩罚性制裁措施的一种具体行政行为，具有惩罚性，是通过给违法相对人的合法的权利或权益造成损害来达到惩罚的目的。而责令限期拆除是系行政机关作出的强制性决定，命令当事人，在规定的期限内无条件拆除违法建筑，是一种行政强制措施。我国《行政强制法》第四十四条对违法建筑的拆除也进行了相应的规定。采取行政强制措施不是以制裁违法行为为直接目的，而是为了纠正其违法行为，消除违法状态，恢复合法状态，具有行政管理的属性。

　　4、在城建执法实践中，城建部门对违法建筑作出责令限期拆除决定时，有专门适用的《责令限期拆除决定书》或《责令限期拆除通知书》等法律文书。该法律文书生效后亦具有法律强制执行效力。