责令限期拆除决定法律性质的实务分析

城市规划行政执法中责令限期拆除违法建筑物、构筑物、设施决定法律性质的实务分析

城市规划行政执法中责令限期拆除违法建筑物、构筑物、设施决定（以下简称责令限期拆除决定）法律性质的争论由来已久，总体来看，有“行政强制措施说”、“行政处罚说”及“行政命令说”三种主要观点，其中，尤以“行政强制措施说”与“行政处罚说”两种观点之间的争论为盛。当前，城市规划行政执法中作出责令限期拆除决定的主要法律法规依据是《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）、《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）、《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）等。本文的论证建立在现行法律法规及城市规划管理实际执法的基础上，主要目的在于指导目前的城市规划管理行政执法，对于更高层次的理论研究及立法建议，囿于水平，不做探讨。

一、责令限期拆除决定不属于行政强制措施

对于行政强制措施的概念，《行政强制法》第二条第二款明确规定，行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。从该概念可以看出，《行政强制法》所界定的行政强制措施具有强烈的限制性/控制性特征，或者是限制人身，或者是控制财物。

从城市规划管理实际执法情况来看，责令限期拆除决定一般会对违法事实予以认定，然后要求违法行为人限期自行拆除，否则将强制拆除。可见，责令限期拆除决定并未剥夺违法行为人对违法建筑（即财物）的控制权，它从实质上来看是给予了违法行为人一个改过的机会。责令限期拆除决定对违法行为人的财物不具有控制性，并不符合《行政强制法》界定的行政强制措施概念的特征和条件。因此，“行政强制措施说”缺乏现实法律依据。

二、责令限期拆除不属于行政命令

所谓行政命令，是行政主体依法要求相对人为或不为一定行为的意思表示，是行政主体依法为相对人课以的一定义务。责令当事人改正或限期改正违法行为，是作为命令的典型。持“行政命令说”者的主要依据是国务院于2000年、2012年分别作出的两个答复。

首先，在执法实践中，如果相对人未能在给定的期限内自行拆除违法建筑，规划管理部门并不需要另行作出决定，而是可以直接强制执行该决定。可见，责令限期拆除决定是行为人违反行政法所应承担的行政法律责任，与行政命令中的义务属性区别明显。

其次，从《城乡规划法》第六十四条的具体规定来看，限期拆除是在无法采取改正措施消除影响的情况下行政机关可以采取的措施，与之后的没收并列。《城乡规划法》第六十五条更是将改正作为限期拆除的前提条件。按照《城乡规划法》的立法逻辑，责令停止限期拆除决定是在改正或限期改正的行政命令无效的情况下作出的。

最后，从效力层级角度来看，在国务院的答复与行政法规发生冲突时，理应适用行政法规。

三、责令限期拆除属于行政处罚

对于行政处罚，《行政处罚法》并未给出明确概念，但通常认为，行政处罚具有制裁性、惩戒性、终局性，可分为人身罚、财产罚、申诫罚、行为罚四类。

首先，责令限期拆除决定具有终局性。责令限期拆除决定是对违法行为作出的结论性意见，表示行政违法案件已经处理完毕。实践中，责令限期拆除决定作出后，不会再有后续的行政处罚出现，如相对人不依法救济其权利，又不自行拆除的，行政机关可以强制拆除。

其次，责令限期拆除决定具有制裁性、惩戒性。责令限期拆除决定是对违法行为的否定评价，对违法建筑、构筑、设施予以破坏、毁损，明显是对违法行为的惩戒和制裁。

最后，责令限期拆除决定可以成为强制执行的依据。行政强制措施本身就是强制行为，不能够成为强制执行的依据。违反行政命令是进一步制裁相对人的依据，同样不能够成为强制执行的依据。而《行政强制法》第四十四条则赋予了责令限期拆除决定强制执行力。

综上，在现行法律体系下，结合城市规划行政执法实践，责令限期拆除决定符合行政处罚的特征，应当被认定为行政处罚。