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一场“政府割肉”的改革是怎么流产的

阅0转02017-10-10

《岳阳楼图》(局部) [元]夏永 画
官僚阶层发现,如果改革成功,首先限制的是他们的权力,赚钱的机会少了,混日子也不方便了。
文|郭建龙  行者、自由作家
公元1043年,宋仁宗庆历三年,皇帝接待了一位重要的朝臣。
这位大臣刚从边防战场回来不久,在谏官欧阳修的推荐下担任了参知政事(副宰相)的职务。皇帝之所以见他,是要向他请教富国强兵之道。
他就是范仲淹。
范仲淹(989〜1052)
范仲淹被后世认为是宋代官吏的楷模,很多人对他的尊崇还在苏轼、欧阳修之上。他的《岳阳楼记》传唱千年,脍炙人口,其中“先天下之忧而忧,后天下之乐而乐”、“不以物喜、不以己悲”,再加上他的《灵乌赋》中“宁鸣而死、不默而生”的名句,足以勾勒出中国文人的最高气节。
1. 临危受命
宋仁宗时期,也被认为是北宋经济发展的最高峰,仁宗的个性宽容,生活节俭。但是,在皇帝接见范仲淹时,宋代正在经历一次财政危机。大宋军队在与西夏的战争中连吃败仗,不得已签订了屈辱的协议,岁贡银7.2万两、绢15.3万匹、茶3万斤。辽国也趁火打劫,要求在澶渊之盟的基础上增加岁贡币。
与西夏和辽的扩张相比,更让人头疼的是北宋政府自己的问题。在政府内部,已经是冗官充斥,军队规模庞大但是实力羸弱,财政吃紧。连年的战争更是让朝廷不得不大幅度提高税收,影响了民间经济。
根据掌管财政的三司使统计,在与西夏的战争爆发之前的公元1038年,在面对西夏和辽国的陕西、河北、河东三路,财政收入分别为1978万、2014万和1038万,而财政支出分别为2151万、1823万和859万,整体上还略有结余。[1]
宋朝的财政收入计算单位很特别,在收税时,主要收的是金银、钱、帛、粟等;金银以两为单位,钱以贯(一千钱)为单位,帛以匹为单位,粟以石为单位;在进行统计时,政府不是把所有贡品折算成货币,而只是将各种物品的数量简单相加,算出一个总数。在各省的财政数字中包含了所有的税收,但人们却无法把它进行折算,只能进行大体的比较。
到了战争开始后的公元1042年(庆历二年),三路的财政支出立刻出现了大幅度提高。其中陕西路由于是宋夏战争的主战场,花费更加巨大,经过压榨式的收税,政府收入已经猛涨到3390万,而支出也达到了3363万。京师汴州(开封)的财政收入从1038年的1950万跳到了1042年的2929万,支出从2185万跳到了2617万。[2]
西夏和辽的逼迫、内部的重重问题,终于让皇帝放弃之前的懒散,发愤图强。而在这时,从前线回来的范仲淹成为了皇帝信任的对象。
皇帝询问这位立有战功的大臣,该如何才能解决财政问题,加强军事战备,应对下一次战争危机?
范仲淹当场没有回答。退出后,对人说:陛下的确想用我了,但是朝廷已经积弊太深,不是一朝一夕就能改变的。
但这次,范仲淹躲不过去责任。皇帝随即再次赐予范仲淹手诏,请教富国强兵的良策。范仲淹书面做了答复,形成了著名的《答手诏条陈十事》。他提出了十条改革建议,分别是:明黜陟、抑侥幸、精贡举、择官长、均公田、厚农桑、修武备、推恩信、重命令、减徭役。
2. 条陈十事
十条改革主要针对当时的四种现象:一是养兵贵,二是冗官多,三是行政效率低下,四是百姓税重。
关于养兵贵,新政针对性地提出恢复府兵制。宋代实行募兵制,兵员数额庞大,达到了100多万人,成为了财政的巨大负担。但由于战争频仍,淘汰冗兵说起来容易做起来难,范仲淹更强调从机制上寻找解决方法,减少养兵的花费。府兵制由于寓兵于农,让士兵自己种地养活自己,就是解决花费问题的方法。
在“修武备”一项中,他认为,当前由于京畿卫士抽调边关,造成首都兵力空虚,所以可以考虑先在京畿地区实行府兵制,再推广到其他地方;皇帝应该招募五万京畿卫士,这些兵三时务农,一时训练,既可以实现粮食的自给自足,又可以保持强盛的战斗力。
关于府兵制的提议,一个有趣的现象是:在中国历史上,既有府兵制时期,也有募兵制时期,在府兵制时期人们就想改革成募兵制,而在募兵制时期又想改革成府兵制。比如,隋唐时期就采用府兵制,[3] 人们看到先前的募兵制花费太高,政府养不起兵,所以用府兵制解决花费问题,这和范仲淹的初衷是一样的;但唐代中期以后,人们发现府兵制虽然节约军费,但士兵的战斗力却上不去,为了打仗,还是得用募兵制。募兵制持续到宋代,又由于花费控制不住,范仲淹再度提出要改为府兵制。
这种循环说明,在集权社会中,军队是一个长期无解的现象,要么战斗力低,要么花费高,即便暂时能找到一个恰当的平衡,也肯定无法长期保持。范仲淹想从募兵制往府兵制调整,更可以看做是一种寻找再平衡的尝试。在北宋军队花费太高的情况下,回调一点找到一个降低花费的方法。
针对冗官问题,范仲淹提出“明黜陟、抑侥幸、精贡举、择官长、均公田”,其核心是减少不合格官员的数量,削减因为家庭背景而当官的人数,同时改革官员选拔和考核体系,找出那些合格的官员。
所谓“明黜陟”,指的是修订官员的选拔机制。由于官僚制度的惯性,宋仁宗时代形成了官员的磨勘法。官员按照资历,文官三年升迁一次,武官五年升迁一次。范仲淹认为,这个制度使官员们根本没有动力去追求政绩,只需熬资历即可。如果要改变局面,就必须改革磨勘法,根据官员实际的能力和功德来提拔,将那些已经在熬资历的不称职者淘汰掉,形成良性的竞争局面。
所谓“抑侥幸”,指向的是官员的恩荫制度。自宋真宗朝以来,由于皇帝要向大臣显示恩惠,大量地分封官员子弟当官,形成了庞大的冗官体系。范仲淹算了一下账,一个学士以上的官员在朝任职二十年以上,竟然能帮助家族子弟二十人在京做官。恩荫制度令人咂舌,如果不做出改变,那么,官僚集团的膨胀速度会迅速吃空政府财政。
所谓“精贡举”,是改革贡举制度。由于朝廷的考试注重诗词歌赋,所以招来的人才大多以“奇技淫巧”见长,缺乏真正的治理能力。范仲淹试图改革贡举制度,并在学校教育中加强实务训练。
“择官长”、“均公田”两项,则是希望谨慎地选择合格的地方官,避免劣质官员对于民间的伤害;发给官员职分田,让他们有生活保障,可以不偏不倚地工作,避免贪赃枉法。
总之,范仲淹希望通过制度革新将老化的官僚体系重新润滑,减少官员数目,提升官员素质,将有限的财政运用到这些合格官员的身上。
针对行政效率低下、事情拖而不决等现象,范仲淹提出了“推恩信、重命令”两项措施,要求朝廷不要总是变动命令,而一旦发布了命令,就要坚决执行到底。
针对于百姓税重的问题,范仲淹提出“厚农桑、减徭役”。政府通过兴修水利、政策鼓励、减少过多过滥的税收,来发展农业和手工业;同时通过减少不必要的征召,合并政府机构节省用人,来减轻农民的负担,让农民安心种地。
3. 割肉图强?
范仲淹提出他的改革纲领之后,宋仁宗经过考虑,除了府兵制一条不予恢复之外,其余的都下诏办理。[4] 在范仲淹的领导下,北宋政府终于走上了变革的道路。
庆历新政和后来的王安石改革有着明显的不同。
范仲淹是一个务实的人,他不提过于宏大的目标,不像王安石那样,想一次性地变革朝廷的运作体系。他只想在现有制度框架之下,进行一次理顺式的调整,将原来制度中已经乱套的地方重新调整好。可以说,这是一次现实主义和保守主义的改革,与王安石的激进式改革形成了对比。
范仲淹的改革暗含着这几条原则:
第一,政府虽然要收税,但收税不是越多越好,所以考虑问题应该量入为出,而不是量出为入;政府的职责是发展经济而不是增加税收。这和王安石强调增加财政收入的改革形成了鲜明的对比。
第二,政府不应该直接参与经济活动来获取收入,而只应该依靠税收来解决财政问题。
第三,解决政府问题,主要不是解决政府的财政收入不足问题,而是解决政府的快速膨胀问题,把政府的规模降下来,花费自然减少。
所以,庆历新政的核心不是加强政府权力和干预民间经济运行,而是针对政府本身的改革,要求政府从自己的身上割肉,减少对市场的干预。
纵观中国历朝历代的改革,绝大部分改革都是为了给政府增加财政收入,只有少数改革是出于缩减政府的规模和权力,庆历新政恰好属于后者。如果它成功了,那么可能为北宋赢得更长久的统治,而如果它失败了,人们将会从另外的角度考虑问题:既然无法限制政府的规模,那么改革就只有一条路——增加政府的收入。到了这时,就是聚敛之臣上台的时刻了。
庆历新政到底命运如何?
4. 阻力重重
宋仁宗的诏书下达后,立刻引起了人们的兴趣。
对于范仲淹的才华,人人佩服不已。特别是,这个刚直不阿的人因为言论触怒权贵,被放逐了很多年。宰相吕夷简在任时,压迫了一批良臣,让他们远离了权力中枢。范仲淹接受重任后,较为正直的官员富弼、韩琦等人随即受到重用,和他一起筹划改革方案。这时,人们仿佛看到了某种希望。
然而,当改革政策下达之后,真正需要的是依据政策去执行。这时事情却乱了套。
为了将那些不合格的官员裁撤掉,将那些依靠恩荫制度上台的人弄走,必须实行严格的考绩制度,但范仲淹没有足够的人手来推行政策,也无法得到官僚集团下层的配合去推广。
人们议论纷纷,认为改革的涉及面太广,内容太多,无法推进,摇头不再看好范仲淹的改革。[5]
范仲淹做了一次努力,他上书皇帝,向皇帝要求更高的权力。他提出,当前政府政出多门,每个衙门都做不了事,但是每个衙门都在让别人也做不成事。要想实行改革,必须把权力更多地集中在宰相手中。他要求作为辅政大臣,兼管军事和财政,而将其他的权力也交给中书和枢密院这两府,与辅政大臣形成权力上的协调,共同推进改革。
这次,由于牵扯到了真正的利益分配,在经过讨论之后,群臣建议皇帝否决了范仲淹的提议,只交给了他刑法权。
范仲淹仍然不想放弃,既然他有了刑法权,就决定利用刑法权继续推进改革。他派出按察使四处出巡,督促官员们执行改革方案,同时打击那些不为民办事的官员。随着问题越来越多地被揭露出来,他的改革终于触发了整个官僚阶层的反抗。
这个官僚阶层发现,如果改革成功,首先限制的是他们的权力。恩荫制度缩减之后,官员的后代当官就没有那么容易了,赚钱的机会也少了,而磨勘制度严密之后,当官混日子也不方便了。
当整个官僚阶层开始反抗,范仲淹知道改革已经进行不下去了。他了解仁宗皇帝的弱点,皇帝性格仁慈,可以自己受委屈,却对付不了会哭闹的官员。随着与西夏和平的希望增大,财政改革的需求也不那么急迫了,一切都在向着旧轨道滑去。
5. 一声叹息
庆历新政实行了一年多之后,范仲淹已经预感到改革的失败,他无力再推行下去了。恰好这时,新的边境警报传来,范仲淹和改革派大臣、枢密副使富弼一同申请回到边关去加强防范。
皇帝这时也已经厌烦了改革,任命范仲淹担任河东、陕西宣抚使,赐予黄金百两,打发他走了。到了边关之后,范仲淹把黄金分给了将士。
明代董其昌行书《岳阳楼记》局部
改革失败后,范仲淹是什么样的心情,历史没有太多记载,只有他的名篇《岳阳楼记》中,那句“不以物喜、不以己悲”,或许恰好反映了他的内心。这时的他已经将成败看淡,只求问心无愧。
庆历新政作为北宋的第一次改革,也是最靠谱的改革,最终失败让人扼腕不已。如果这次改革成功,也许就不存在后来破坏性更大的王安石改革了。
庆历新政也留下了一定的成果。皇帝偶尔想起来范仲淹的建议,就会对冗官进行一次清理,隔一段时间就会下决心裁掉一批,以减轻财政负担。但每次过后不久,新的冗官到来,再次使帝国财政恶化。
注引:
[1]《宋史·食货志下一(会计)》。
[2] 同上。
[3]《新唐书·兵志》。
[4]《宋史·范仲淹传》:天子方信向仲淹,悉采用之,宜著令者,皆以诏书画一颁下;独府兵法,众以为不可而止。
[5]《宋史·范仲淹传》:而仲淹以天下为己任,裁削幸滥,考覈官吏,日夜谋虑兴致太平。然更张无渐,规摹阔大,论者以为不可行。及按察使出,多所举劾,人心不悦。自任子之恩薄,磨勘之法密,侥幸者不便,于是谤毁稍行,而朋党之论浸闻上矣。
郭建龙  行者、自由作家,“思想的云”专栏作者
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