涉地部门职责分工辨析和业务工作综述

新土地管理法（以下简称土地法）施行以来，农业农村部门首次写入土地法，围绕与自然资源部门各自职责，产生理解、交接、工作等问题。现研究辨析，就职责分工和业务工作浅见如下，以期利于工作，仅供参考。

笔者以为，学法、用法，宜纵向有深度，从高（位阶）到低（位阶）；横向要有宽、广度，从宏观到具体，从“三农”（农业、农村、农民）国情、政策到具体施策。不宜着眼、受限于下位阶法律规范和基层普通文件（书）。站位高远，才能不入认识误区，辨识正解，本文即按此原则辨析。（为表述简约简洁，用表格、条款用阿拉伯数字、简述大意，勿苛求。）

 

一、法律寻宗，区分“两地”：城地属国、农地属集（体），保护“三农”利益；溯源职能，辨析职责：自然资源部门管地，农业农村部门管宅（基地）

 

（一）宪法、法律的涉及土地、宅基地、“三农”的规定（如下表） 

 

 

（二）中央核定的部门“三定”规定的涉地部分职能，如下表：

 

 

（三）相关部门职能、职责辨析

个人认为，自然资源部门一家管土地。农业农村部门管范围内宅基地，农宅关联农宅基地，实际是管农宅（农地、范围外的空闲地不属于宅基地，见下文的名词解释），（可否理解执法就是执农宅，退还土地？），审批、管理宅基地职权是乡镇政府，初审上报、直接管理权的是村和村民小组。

基层农业农村部门涉地管理工作：宅基地的审、量、建三到场（两部联发 农经发〔2019〕6号）；（自然资源会同农业农村部门门）对新垦和治理的耕地验收（土地法第32条）；基田的会同划定保护验收、技术规程和定级、地力施肥监测、环评、污染事故查处、督查、纠正（土地法33.1.1，34.1，基田条例第6、11、13、22、23、26、28、29条）。职责内土壤污染防治（依土壤污染防治法第7条等）。行业管理的业务技术工作比执法多一些。

基层农业农村部门涉地执法工作：涉及法律法规仅“一条半”：拆非法农宅房（第78条）和处罚擅改破坏基本农田保护区标志的（基田条例32条的半条<自然资源部门也有权罚>）。

按照《农村土地承包法》第60条第2款规定，承包方给承包地造成永久性损害的，发包方有权制止，并有权要求赔偿由此造成的损失。

 

二、相关法律法规条款和名词的解读、辨析   

 

（一）土地法第62、67、75、77、78条，基田条例第32条的释义、解读、辨析（如下表）

条款	条款内容简述	释义、解读
第62条第1款	一户一宅，面积不超省标	一户一地有一处宅基地(一处不是一宗地，可分开，但面积应累计算，有一处宅基并达标的不能再在村内/外买房)；只能村内，不能到其他村；继承多处原则不处理，可卖，不得翻建，房坏退出。^a
～2款	地少，尊重村民意愿，县政府接省标准面积，采取措施（指已落户城市的村民自愿有偿退出宅基地），做到户有所居。	通过分配单宗宅基地、集中安置有难度和限制，利用允许已进城落户农村村民自愿有偿退出的宅基地，成为保障需求的有效手段。
～3款	合规划,不占地,尽量用原基和村内空地	农宅要合规划，规划要含宅基
～4款	农宅基乡级政府批准，占农地办转用手续	审核批准管理权由县下放到乡镇级政府，三公，自治原则，村民会议意见，监督。
～5款	卖、租、赠后，再申请，不批。	防止以建宅为名搞房地产，二户不超标的调剂，除外。^a
～6款	可退宅基，鼓励盘活。	探索“三权分置”改革，落实集体所有权，保障农户资格权和农房财产权，适度放活农宅基地使用权和农房使用权。
～7款	农业农村部门负责农宅基地改革和管理工作。	与中央农办合署后，机构职能调整。
第63条	集体建设用地使用权经2/3成员同意可出让/租,答合同.出让后可再转让、互换、出资、赠与、抵押(参照国有建设用地)	删原43条任何建设用地必须用国有土地的规定，改为可转让、再转让，制度创新，集体经营性建设用地入市是这次土地管理法修改的最大的亮点。^b
第67条	自然资源部门对违规行为监督检查；农业农村部门门对监督检查的，适用自然资源部门规定；土地管理监督检查人员应当熟悉土地管理法律、法规，忠于职守、秉公执法。	监督检查的对象要合法。即监督检查的对象必须是在履行行政监督管理职责过程中发现的，或者被检举、控告有违反土地管理法律、法规行为的单位或者个人。非上述单位和个人不属于本法确定的监督检查对象。^a
第75条	违本法，占耕地建窑坟建房，挖采取土，破坏种植条件或因开发造成荒漠化盐渍化的，由县以上自然资源部门、农业农村部门按职责责改或治理，可罚款；犯罪追刑责。	擅自占用耕地建房等、挖 采 取的，由自然资源处理；谁管内造成的“荒漠化、盐渍化”由谁处罚和责令治理，契合各自职责。自然资源部门新执法目录去除荒漠化盐渍化的处罚和责令治理，不对。
第77条	自然资源部门对未批骗批，非法占地的，责令退地，违反规划、农地改建地的限拆恢复；合规划、没收罚款、处分人员、追究刑责。超量多占以非法占地论处。	无或骗手续，非法占用土地。虽有手续超量多占也属非法占地。追究刑责标准：农村集体组织成员占用耕地5亩以上、其它地10亩以上的（最高法释）
第78条	农业农村部门对村民未批骗批、占地建住宅的，责令退地、拆房。超标多占以非法占地论处。	处罚违反第62条规定的行为^a：无手续和有手续超占。①占耕地建房(含农宅)，按75条和职责归自然资源处罚；②占村庄宅基地规划内建住宅无手续或超标的，归农业农村部门处罚;③占非耕地、非宅基规划区的空闲地建农宅，属非法占地，按77条也应归自然资源处罚。
基田条例32条	破坏擅改基田保护区标志,由县以上土地或农业部门责令复原,罚一千元以下	少有的双授权处罚。自然资源部门和农业农村部门都有权处罚，自然资源部门在前，耕地保护是其职责，执法目录去除不对。
基田条例33条	占基田建窑 房 坟，挖 采 取 堆放等活动破坏基田毁坏种植条件的，由县以上土地部门责令改正或治理，复原，处开垦费1～2倍罚款；犯罪，追刑责。	类同第75条，责改、治理、处罚，保护耕地在内的所有土地是自然资源部门职责。基本农田，新土地法已改称“永久基本农田”，就是永久高产好耕地。
土地复垦条例3、5条	生产建设毁地，“谁损毁，谁复垦”历史遗留毁地由县以上政府复垦。国土资源主管部门负责土地复垦的监督管理	“谁损毁，谁复垦”，土地复垦是土地保护监管工作一部分，归属土地管理唯一职责部门——自然资源部门。

注：^a全国人大官网原土地法释义简述,以下同；^b自然资源部法规司长魏莉华答记者问内容简述。

如上所述，无论“土地”用词用意如何，中央“三定”职能、法定的职责已限定了各自管罚范围土地条例并无对应条款，无需对“土地”词项的内涵和外延进行缩小或扩大，第78条的“土地”就是村庄规划宅基地范围内的土地。法律和三定方案中的“宅基地”（定义见下文）不含农地和超宅基地范围占用的空闲土地，不是违建到哪里，哪里就是宅基地。超占的农用地、空闲地，依然是农用地、空闲地，归自然资源部门管，不归农业农村部门管。

 

（四）相关名词

 

1.农村集体经济组织，产生于五十年代初的农业合作化运动，是全国农民拥有土地所有权，组成农村集体经济组织。独特的政治和法律性质。是除国家以外对土地拥有所有权的唯一的一个组织。自然乡村范围内，由农民自愿联合，将其各自所有的生产资料（土地、较大型农具、耕畜）投入集体所有，集体经营、劳动，按劳分配的农业社会主义经济组织。公社解体、1978年后演变为村民委员会（村委会）和村民小组。

2.农村宅基地，是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属用房和庭院等用地，不包括与宅基地相连的农业生产性用地、农户超出宅基地范围占用的空闲地等土地。（中农发〔2019〕11号）

3.农房是农村中供村民居住的房屋,与商品房的区别：使用集体土地；集体内部成员取得宅基地后自建；土地使用年限无规定；内部成员间交易，不得抵押。

4.申请宅基地使用权需要符合的条件，（1）因成婚需分户，原宅不能安置的；（2）外来落户的集体经济组织新成员的；（3）因防灾、村镇规划、公共公益建设需迁置的；（4）法定和县以上政府认定的情形的。

5.审批宅基地手续流程：农户提出书面申请---->村民小组讨论公示---->村级组织审查---->乡镇受理审核---->乡镇政府审批---->县级政府备案。两部门严格用地建设全过程管理：宅基地申请审查到场→批准后丈量批放到场→住宅建成后核查到场→验收合格办理不动产登记。

6.土地复垦，本条例所称土地复垦，是指对生产建设活动（挖损、塌陷、压占等）和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动。“谁破坏、谁复垦”，复垦不了或不合格的，应缴纳土地复垦费。

7.土地荒漠化和盐渍化，是指耕地的生态平衡遭到破坏而使其逐步变成沙漠的现象和土壤中含有过多的可溶性盐，以致使对大多数作物都有不同程度的危害。

8.“三块地”是指城镇规划区内建设用地、农村耕地和乡村建设用地。

农村建房“八不准”，两部通知（自然资发〔2020〕127号）要求：不准占用永久基本农田、强占多占耕地、买卖流转耕地、在承包耕地上、巧立名目占用耕地、违反“一户一宅”规定、非法出售、违法审批占用耕地建房。

9.农村乱占耕地建房整治，一是坚决遏制增量。对增量问题采取“零容忍”的态度，早发现、早制止整治、严查处。二是处置存量问题。要摸清底数（住宅类；公共管理和公共服务类；工矿、仓储、商服、旅游等产业类），方案科学，分步整治、分类处置存量问题。三要保障农民合理的建房用地需求。重点整治强占多占、非法出售等恶意行为。土地是否是耕地不能仅以是否种植农作物认定。

10.永久基本农田及保护，是按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。新土地法称“永久基本农田”，是耕地中高产优质的良田那部分，划区保护，不能改变用途（国家项目除外）。防止非粮化行为：从事林果、养鱼、非法取土等；闲置、荒芜；立体种养造成破坏的情形。（国办发[2020]44号）

11.土地违法追诉时效：在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款（现36条2款）的规定，从违法行为终了之日起计算；破坏耕地的违法行为是否具有连续或继续状态，应根据案件的具体情况区别对待。（最高法行政庭〔1997〕法行字第26号）

12.涉宅基地和建农宅的时间节点和处置办法，如下表：

 

（五）其它

 

1.涉地部门应该一心为公，密切配合，不越位、缺位、推诿、扯皮，认真履责，管罚到位。

2.加强全国宅基地信息化建设，对于宅基地全面掌握农村现状、加强监管、规范闲置地房的盘活利用、保障农民合法权益具有重要意义。

3.应引以为戒的涉地行诉案件执法方败诉原因综述：未集体讨论；无下落不明证据就使用公告送达；超期申请强执，法院不受理；未找直接当事人调查；超期做出处罚决定；执法主格不适，被责令改正人的主格不适；未针对真正当事人；地类不当；当事人不承认收到代收人的转送等。

4.近日，农业农村部就人大代表建议答复：农民住宅不得向城市居民出售，不得批准城市居民占用农民土地建住宅。探索宅基地“三权分置”的有效实现形式，妥善推动解决返乡下乡人员居住问题。

5.近日，自然资源部就政协委员建议答复：完善耕地保护法律法规政策体系（耕地保护法起草等），对基本农田实行特殊保护，推动建立“田长制”，研究制定耕地保护补偿的具体办法和实施步骤等措施，进一步加强农村耕地保护。

    来源：晟腾农语