黄志社
（2009年2月24日）
同志们：
按照局党组的意见和会议的安排，下面我就加强耕地保护和为重大项目建设服务工作讲几点意见，供同志们在今年工作中参考。
一、耕地保护形势严峻，重大项目建设工作任务艰巨在市委、市政府、省国土资源厅的领导和各级党委、政府的支持下，通过近年来尤其是2008年全市国土资源系统的共同努力，“依法用地，计划用地，合理用地，节约用地，监督用地”和“保护耕地、保障发展”的理念已在社会各界和系统上下形成共识，土地利用管理逐步走上法制化、规范化的轨道，耕地总量基本稳定，节约集约用地观念逐步树立，保障发展用地新机制逐步形成，被征地农民权益得以维护。但是我们应该清醒地认识到，由于金融危机的影响，拉动内需促进经济增长的需求，十七届三中全会的贯彻落实，以及加快西部强市建设的要求，使土地供需矛盾凸现，给耕地保护和重大项目建设服务保障带来严重压力和严峻挑战。主要表现在：（一）我市耕地质量不高，建设用地需求与耕地保护矛盾突出。现有耕地中旱地和坡耕地占74.5%（其中25度以上陡坡耕地占22%），优质耕地仅占25.5%。随着城镇化、工业化的发展和西部开发战略实施，建设用地需求逐年增加，经济发展和耕地保护的矛盾在今后一个较长时期仍将十分突出。仅2008年上报批次用地53个批次，达18800亩，创历史新高。尤其是受金融危机的影响，扩大内需促进经济增长各项措施的落实，一大批基础设施、重点工程要开工建设，一批物流、科技、工业项目要建设，一批产业要振兴。2009年全市安排的重大项目就达43个。其中亭口水库、咸旬高速预计占地在2万亩以上。还有省上安排的西平铁路、西宝高速、西铜高速改扩建等铁路和公路建设项目，所以说，用地保障的呼声越来越高，耕地保护的压力剧增。（二）耕地保护的形势严峻。由于长期以来不科学的发展观念和粗放的资源利用观，城市发展外延式扩张，工业项目重复建设，土地供而不用、闲置浪费以及“城中村”、“空心村”的现象依然存在。土地利用规划以及相关的城乡建设规划等严重滞后，频繁调整规划、超越规划用地等问题时有发生。未批先用、以租代征现象以及城乡结合部和公路两边乱占耕地甚至在基本农田上建房等违法用地现象仍然存在。农业内部结构调整、灾害损毁等因素，都增加了耕地保护的难度。（三）耕地后备资源趋于紧张，耕地占补平衡难度越来越大。从我市耕地后备资源看，全市有10万亩农村废弃居民点及农村村内空闲地和5万亩废弃工矿用地可以复垦整理成耕地，但投资成本高、复垦难度大。目前，秦都、渭城已基本无耕地后备资源，大部分项目建设用地需要在市内易地补充耕地。交通、水利、能源和重点工程项目用地占用耕地量大，耕地开垦费收取标准低甚至不收取也成为补充耕地的难点。随着全市经济发展的加速推进，建设占用耕地增加，耕地占补平衡难度越来越大。（四）耕地保护的任务越来越繁重艰巨。国务院28号和31号文件明确规定，地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。新一轮土地利用总体规划修编已经启动，省上给我市下达的耕地保护总量和基本农田保护面积以及新增建设用地规模已经十分明确，这些都是约束性指标。十七届三中全会《决定》明确要求实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，18亿亩耕地红线不能减少，要划定永久基本农田。今年中央一号文件有明确规定，干部离任要进行“耕地审计”。国土资源部明确提出耕地必须先补后占。这些规定和要求都是新形势下，党和国家关于耕地保护和土地管理的大政方针。（五）土地开发复垦整理工作成效明显，但也存在不容忽视的一些问题。成效主要体现在各级政府高度重视，市县两级认真组织实施，保证了建设用地报批的需要，同时增加了耕地特别是基本农田，可以说利国又利民的大事。两次全省土地开发复垦整理现场会在我市召开，就足以证明我市这项工作的成效。但实事求是地分析，土地复垦整理的要求越来越多，我们实际工作中还存在资料不全（文字影像），从踏勘到验收的各个环节不严谨，测量机构初测复测面积不实，资金管理不到位，实施期限过长等问题。我们一定要深刻学习领会，进一步增强耕地保护为重大项目建设服务的忧患意识和责任感、使命感，正确处理耕保护地和服务保障发展的关系，在保护中做好保障服务，在保障服务中搞好保护。要结合实际研究问题，采取措施做好工作，履行好部门职责。
二、落实目标责任制，做好新形势下的耕地保护工作面对严峻形势和挑战，更需要我们以对国家和人民高度负责的精神做好工作，履行职责不能懈怠，坚持红线不可动摇，把两个最严格的土地制度落到实处。（一）落实耕地保护目标责任制。能不能坚守耕地红线，关键在于责任的落实。市委、市政府高度重视耕地保护工作，从2007年开始市政府领导每年与各县市区政府签订目标责任书，并列入年度目标责任考核的重要内容。在这次会议上，市政府依省上下达我市的耕地保有量，将保护指标分解下达，与各县市区政府签订了2009年度的《耕地及基本农田保护目标责任书》。县市区政府与乡(镇)政府也要签订责任书，落实耕地和基本农田保护责任，并将基本农田落实到地块和农户。县(市、区)国土资源部门在耕地保护方面，要当好政府的参谋和助手，不断完善耕地保护制度和措施，要不厌其烦的向政府领导宣传、提醒，始终绷紧耕地保护这根弦。同时认真按照责任制的要求，对辖区内耕地保护目标履行情况进行检查。这既是我们国土资源部门的职责所在，也是对政府高度负责的表现。今年是《违反土地管理规定行为处分办法》即15号令实施的第一年，违规违法占用耕地面积超过15%，将追究政府领导的责任。各县(市、区)要切实做到依法依规用地，不能擅自占用耕地和基本农田，不能擅自与村组签订征地协议或越权批地。（二）认真做好基本农田划定和保护工作。划定永久基本农田，确保基本农田面积不减少，质量不降低，用途不改变，是三中全会和中央1号文件的硬性规定。这一工作各县市区要抓紧着手，结合正在开展的土地利用总体规划修编和二次土地调查工作，明确保护目标和任务，在规定期限内完成基本农田调整划定，并落实到地块和农户。各县（市、区）要把优质耕地划入基本农田，土地开发复垦整理新增耕地一般要划入基本农田，实行永久保护。同时要在土地利用总体规划修编后三个月内完成基本农田保护图件备案工作，要按照国土资源部的规范要求做好基本农田保护标志牌，并立于醒目位置。（三）实行先补后占，落实耕地占补平衡。耕地占补平衡是《土地管理法》规定的一项基本制度。去年以来，国土资源部将补充耕地纳入规划计划管理，要求严格落实补充耕地责任制，坚持“先补后占”。从今年起，正式启用土地开发整理复垦信息报备系统，要求每个占补平衡项目必须取得“身份证”。今后补充耕地情况将成为下达用地计划、审批用地、实施奖惩和问责的依据。占补平衡不落实的，扣减相应的新增建设用地计划指标。因此，落实耕地占补平衡不仅是一种制度，更是一种责任和使命。一是要加强管理。建立统一有效的耕地占补平衡管理新机制，确保耕地占补平衡工作有序进行，促进耕地保护由单纯的数量保护向数量、质量和生态全面管护转变。二是要健全制度。认真落实《耕地占补平衡考核办法》，严格按项目考核，确保补充耕地的数量和质量。在建设用地审查报批中，要严格审核补充耕地方案，落实耕地开垦费、土地开发项目及责任单位，确保建设用地单位履行补充耕地的法定义务。逐步建立用地项目与补充耕地项目挂钩信息系统。三是管好用好专项资金。目前用于补充耕地的资金主要有：耕地开垦费、土地复垦费、新增建设用地土地有偿使用费。各县市区要加强监管，把有限的资金用好、管好，确保完成补充耕地任务。同时，要多渠道争取，多元化投资，有了资金投入，完成补充耕地任务才有保证。四是要提高质量。补充耕地要严格标准，只有通过验收的土地整理复垦开发项目，才能用于占补平衡。各县市区要加大开垦投入和工程质量监理，提高工程建设标准和施工质量。同时要加强新增耕地的后期管理和保护，落实责任人，切实发挥补充耕地的社会效益和经济效益。（四）改革创新，推进土地整理复垦开发工作健康发展。土地整理复垦开发工作既是耕地保护的一项重要措施，又是一项惠民工程，涉及各级政府、多个部门和广大农民群众。各县市区要吸取镇巴县黎坝乡土地整理项目实施的深刻教训，切实把好事办好，明确职责，加强监管，落实责任。国土资源部要求土地整理复垦开发项目，纵向实行部级监管、省级负总责、市县人民政府组织实施的管理制度；横向实行政府主导、国土资源部门牵头、相关部门配合、企业竞争介入、农民参与的管理制度。一是实行分级管理，分级负责。适应土地整理复垦开发项目管理模式的转变，市、县两级国土资源部门要各负其责，市上主要负责市级项目的预验、县级投资项目的立项审批、监督管理、竣工验收和基本农田示范县项目及重大项目检查等工作；县级主要负责各类项目的立项申报、监管、自查等工作。二是规范社会中介机构从事土地开发整理行为。当前，从事土地整理项目中介服务机构主要有三类，第一是设计勘测单位；第二是招标代理机构；第三是工程监理机构。规范这些社会中介机构行为是一个迫切问题，下一步将实行中介机构登记备案制度，建立淘汰机制，以此来规范中介机构从事土地开发整理行为。三是市县两级立项的土地整理开发复垦项目必须在每年9月底竣工，以保证报批项目和变更需要。四是立项要在每年3月底之前完成，并一同上报专项规划调整方案。（五）做好土地整理复垦开发项目信息备案工作。国土资源部专门下发通知，要求做好项目信息备案工作。一是加大补充耕地力度。从2009年起，除国家重大工程可以暂缓外，非农建设占用耕地全面实行“先补后占”。各级国土资源部门要高度重视，采取有效措施，加紧完成中、市投资项目工程。对2007年中央划转项目和2007、2008年省级、市级投资项目，要加强沟通协调，采取有效措施，限期完成实施工作。二是要高度重视项目信息备案工作。国土资源部规定：从2009年1月1日起，经国土资源部门验收的各级各类土地整理复垦开发项目均须报国土资源部备案；建设用地审批前必须取得相应的项目备案配号； 2008年以前验收的占补储备项目，要在2009年6月30日前完成备案工作。各级都要加强领导，加快建立新的市、县项目库，确定专人负责信息填报和系统维护工作。省厅将在近期举办土地整理复垦开发项目信息备案培训班，制定配套办法和措施，各县市区必须派专人参加，确保备案制度有效运行。
三、认真做好用地审查报批工作，为经济社会发展提供服务和保障土地审查报批既涉及到保护耕地、保护被征地农民的合法权益，又涉及为经济社会可持续发展提供用地保障，更是土地宏观调控的一个重要手段，必须高度重视。（一）保障重点建设用地。各县市区要按照国家“拉动内需、促进增长”的部署要求和节约集约用地的原则，调整结构，严格控制城市新增建设用地规模，合理安排经济社会发展各类必需用地，重点保证基础设施、廉租住房、经济适用住房和中低价位、中小套型普通商品住房用地，严格控制“两高”行业和低水平重复建设项目及产能过剩行业项目用地。（二）按照规定程序认真审查。要将征地补偿标准是否合法、是否进行了听证、预公告、数据是否真实准确、项目是否符合产业政策、环保政策、供地政策、社保政策、供地目录等作为审查的重点，确保依法依规做好每批每宗用地的审查。同时要简化用地程序，完善备案制度，强化跟踪监管，严格用地标准，限制建设用地低效扩张，形成土地节约集约利用的倒逼机制，提高土地利用效率。（三）调整用地上报速度。各县市区要树立计划用地意识，认真执行市上下达的年度用地计划，科学安排，合理调整建设项目用地结构和用地时段。从这几年的用地上报情况看，各县市区都普遍存在着年底集中组件上报的现象，造成全市计划执行速度和建设用地审批进度不协调。2008年前九个月各县市区共上报新增建设用地仅占全年计划的 30%，而且后三个月申报主要集中在12月份。因此，要认真分析研究存在的问题。今后，各县市区的用地计划原则上11月底前要用完，再不能出现往年这种“年头空，年中松，年底一窝蜂”的现象。（四）做好用地服务保障。为扩大内需促进经济增长和灾后重建，市局已转发了省厅做好服务保障工作的实施意见，具有很强的操作性。在这里，我想从用地审查报批方面再做一些强调：一是对中央和省级新增扩大内需项目已完成地质灾害评估和掌握压覆矿产资源情况的，可以在申请用地预审时报审有关材料，用地报批时不再重复审查。二是对符合先期开工的民生工程、基础设施、生态环境和灾后重建项目，要及时申请先行用地。三是要加快用地报批。市、县两级国土资源部门要提前介入，在建设项目批准（核准）后的初步设计阶段，就要抓紧用地报批的准备工作。要积极主动协助有关部门和建设单位做好用地预审和用地报批材料的准备工作。符合要求的项目用地，市局在10个工作日内完成审查完毕后上报省厅。四是保障重点地区和开发区发展用地。根据市委、市政府关于支持秦都、渭城、兴平、泾阳、三原产业带发展的意见，市局将在用地计划、用地预审、批次用地等方面给予支持。
四、精心组织实施统一征地，保障国家重点基础设施建设用地环境随着中省扩大内需、促进经济增长措施的进一步落实，今年我市开工建设的公路、铁路等国家重点基础设施项目较多。这些项目的征地拆迁工作事关经济社会发展大局，事关社会稳定，必须精心组织，依法行政，人性化操作，以确保国家重点建设良好的用地环境。一是做好项目用地预审工作。为了有效支持铁路、公路项目建设，省厅已专门下发了有关意见，各沿线国土资源部门要提前介入，积极协调，专人负责，帮助建设单位和设计单位准备有关预审资料，争取早日申报。二是市、县两级国土资源部门要在项目开工建设前，会同沿线政府和建设单位、设计单位，深入现场踏勘，充分了解掌握用地相关情况，广泛听取各方面意见。制定铁路、公路建设项目征地拆迁补偿标准，既要遵循土地管理法律和现行政策，充分考虑群众生产生活安置实际，又要结合我市加快交通基础建设发展中筹融资的实际，注意与当地其他基础设施项目征地拆迁标准的衔接，防止出现反弹和影响社会稳定。三是征地拆迁补偿标准经省政府批准后，实施征地拆迁工作的县市区政府及其国土资源部门，要及时签订征迁及建设环境保护协议，依法发布征地公告，组织征地听证，开展勘测定界和补偿登记，确保不重不漏，防止抢栽抢建。对征迁费用要实行专户管理，专款专用，保证按照征迁协议和登记资料及时、直接、足额兑付给被征地村组和农民个人，杜绝截留、挤占、挪用，切实维护被征地集体和群众的合法权益。四是对已经开工的交通建设项目，要根据施工计划，及时交付建设用地，满足施工进度要求。同时，要建立国土资源部门、建设单位、当地基层政府、被征地单位四方联席会议制度和现场办公制度，定期沟通，及时协调解决施工取弃土用地、企业搬迁、群众集中安置、生产生活通道设置等与建设环境密切相关的问题，把问题解决在现场，解决在第一时间，以确保项目顺利实施。
同志们，严格保护耕地，关系到国家粮食战略安全，关系到社会和谐稳定，关系到经济社会可持续发展。积极做好重大项目建设的服务保障工作，责任重大，任务艰巨。让我们以学习贯彻十七届三中全会精神为契机，认真落实省第十一次党代会和市委五届五次全会精神，坚定信心、高度负责、开拓进取、扎实工作，为促进土地管理制度的落实，促进我市经济社会又好又快发展做出新的更大的贡献。
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