2017年5月27日在市十七届人大常委会第二次会议上
市人大常委会农业农村工作委员会
高标准农田建设是提高农业综合生产能力，保障粮食安全的基础性工程，是转变农业发展方式，促进集约规模经营，加快农业现代化进程，实现农业增效、农民增收、农村发展的重要举措。根据市人大常委会年度工作安排，日前，市人大常委会农业农村工委在常委会分管领导带领下，就全市高标准农田建设情况进行调研，分别听取了市农资局、国土局专题情况汇报，并赴全市各区镇召开座谈会，广泛听取高标准农田项目区所在镇、村负责人和基层干部群众意见建议，形成调查报告。现将有关情况报告如下：
一、基本情况
2016年启动新一轮高标准农田建设工作以来，全市上下认真贯彻南通市委、市政府的部署要求，进一步提高思想认识，将高标准农田建设作为高水平全面小康建设的龙头工程、基础工程，坚持高效率组织、高起点规划、高质量建设、高水平运作，各项工作有序推进。“十三五”期间，南通下达给海门高标准农田建设任务25万亩。截止目前，全市已基本完成2万亩高标准农田主体工程建设，年内计划再开工建设10万亩，基本达到序时进度要求。
1、加强组织领导，推进力度不断加大。市级层面专门建立了高标准农田建设领导小组，市委和市政府主要领导亲自任组长和常务副组长，市委、市政府分管领导任副组长，各区镇党委政府主要领导及市发改、财政、农业、水利、国土、农资、农办、交通等部门主要负责同志为成员，并设立了办公室和工作督查组，具体负责高标准农田建设的组织、推进及验收工作。市农资、国土等部门主动将工作重心向高标准农田倾斜，建立健全了现场办公、例会点评、督查通报等机制，有力增强了高标准农田建设整体合力。各区镇也相应地建立了高标准农田建设组织体系，明确了分管领导和职能部门，形成了“政府主导、部门主管、镇村主建”的推进格局。
2、注重规范管理，建设质量不断提高。市政府及有关职能部门以实施规范化、精细化管理为着力点，研究制定了《关于进一步推进高标准农田建设工作意见》、《海门市“十三五”高标准农田建设实施方案》、《海门市高标准农田建设规程》等一系列指导性和规范性文件并装订成册，明确新一轮高标准农田建设的主要内容和标准要求，全面规范项目从评估立项、工程建设、资金管理到竣工验收等各个环节的管理，努力提高高标准农田建设水平，着力打造高标准农田项目精品工程。
3、坚持联动开发，综合效益日益凸显。市政府及有关职能部门坚持“联动开发、高效利用”理念，注重发挥和放大高标准农田建设基础性、带动性作用，不断提升其经济效益、社会效益、生态效益。一是坚持将高标准农田建设与全面改善农业农村生产生活条件相结合。2016年以来，市政府进一步提高建设标准，在原有每亩1500元的建设标准基础上，每亩新增加1000元用于耕地占补平衡和土地平整等工程。各区镇在确保完成指标的基础上，将节余资金全部用于丰富高标准农田建设内容，因地制宜地开展沟河疏浚、绿化建设、环境整治、亮点打造等工程建设，有力推动了农业生产设施、农民生活条件、农村生态环境同步提升。二是坚持将高标准农田建设与拓展发展空间相结合。各区镇以高标准农田建设为抓手，认真做好项目区内的沟河整治、土地平整、房屋拆迁工作，全面组织1%的耕地占补平衡指标和1%建设用地增减挂钩工作，积极为全市经济社会发展集聚发展空间。三是坚持将高标准农田建设与推进农业适度规模经营相结合。市、镇两级政府将产业招商和项目建设与高标准农田建设相结合，引导项目区土地向种田大户、家庭农场等新型经营主体流转，不断提高集约化经营水平，提升项目产出综合效益。
二、问题和原因
在肯定成绩的同时，我们也要看到建设过程中存在不少困难和问题，各区镇推进进度不平衡，少数区镇工作有较大脱幅，两个“1%”和一个“50%”指标完成不够理想。其原因为：
1、统筹协调力度不强。从市级层面看，尽管成立了由主要领导担任组长的领导小组，但领导小组办公室的牵头作用还没有充分发挥，统筹协调力度仍有待进一步提升。特别是农资局作为下设办公室，“人少局小”，今后几年的建设任务是以往的几倍以上，需要承担大量的业务工作和现场指导服务任务，难以同时履行好部门间的统筹协调工作。从部门间协调配合上看，高标准农田工作主要由农资局和国土局在具体实施，其他成员单位参与度不高，协调配合和主动服务意识有待进一步增强。从各区镇推进力度来看，部分区镇党政主要领导重视程度不够，具体工作交由分管领导牵头，加上国土、农业隶属于不同分管领导，工作推进上存在着“两张皮”的现象。
2、前期基础工作准备不充分。一是项目区规划设计不够科学合理。部分高标准农田项目从立项到开工建设时间较短、较为仓促，在设计过程中现场勘察不够仔细。部分项目区镇只是简单、机械地将村上报面积累计相加，以达到项目申报建设面积，对于项目区的产业发展方向、道路建设、灌排设施等缺乏长远规划和考虑，造成无法按照设计进行施工或者被迫修改设计方案,影响了高标准农田建设进度。少数区镇的高标准农田建设规划没有做到“四个坚持”，影响了项目的可持续发展。二是土地指标入库调查不够充分。部分区镇由于前期调查不够深入、论证不够充分，没有深入征求群众意见，片面追求上报入库面积，导致项目入库后实施难度大或无法实施，达不到85%的最低验收标准，不得已只能退库，严重影响了全市挂钩复垦项目的验收。三是项目入库要求把握不准。按照省国土厅要求，申报挂钩复垦项目必须符合土地利用总体规划和耕地后备资源规划，但部分区镇在调查地块过程中忽略了规划的刚性要求，随意突破，致使项目选址不符合项目入库要求。此外，现状图上的图斑与实际不符，也给基层推进两个“1%”指标造成了一定难度。
3、项目建设管理水平有待提高。在施工单位管理上，施工单位质量良莠不齐，加上高标准农田项目较为分散，多为开放式工地，建设质量、标准和进度难以保证。此外，中标单位转包的现象仍然一定程度上存在。在过程质量监管上，部分镇、村项目现场管理人员力量相对不足，工作积极性不高，主要依赖专业监理，疏于项目的现场监管。在工程验收上，以镇、村和业务主管部门的自我验收为主，主要依靠项目管理人员的工作经验，缺乏科学的数据支撑，专业性、技术性、权威性有待进一步提高。
4、投资运营机制有待创新完善。一是投入渠道较为单一，社会资本参与度不高。我市“十三五”期间，25万亩高标准农田建设基本为政府投入，在资金筹措上也主要是通过争取上级专项资金和地方融资两种方式，社会资本参与高标准农田建设明显不足。有关职能部门和区镇在争取上级资金、项目上主动作为还不多，目前仅有农业资源开发和国土两个部门有上级资金项目。二是土地规模流转机制不够顺畅，开发利用水平偏低。新一轮高标准农田建设明确要求，每个项目区适度规模经营占比必须超过50%。从调研情况来看，有的区镇为完成土地流转指标，将耕地发包给外地家庭农户进行大棚种植，规模化、集约化经营水平不高，既存在较大的违约风险，也不利于全市农业生产经营水平的提高。一方面，农业新型经营主体进行土地规模流转的顾虑较多。农业规模化经营，有一定的经营风险，而且需要建设和配备一定面积的如粮食烘干系统、育秧育苗中心、仓库、晒场等附属设施。国务院及农业部、财政部、国土部等部门先后发文，支持和鼓励在农业规模化生产经营中，给予一定比例的附属设施和配套设施用地。市政府《“十三五”高标准农田建设实施方案》也将相应的农业服务工程列为高标准农田建设内容，但由于缺乏具体的实施细则，相关政策迟迟无法落地，配套设施建设用地一直很难通过审批，这已成为制约我市土地规模流转和现代农业发展重要原因。另一方面，由于农业产业招商和新型经营主体培育需要一定时间，不可能一步到位，因而市政府鼓励有条件的村先进行流转，委托给村集体开展经营，但对于“空窗期”的租金如何承担等问题，至今尚未出台明确的政策意见。镇、村干部担心负担较重，村级集体经济难以承受，推进的积极性和主动性不强。
三、建议意见
1、切实加大统筹协调力度。要完善组织推进机制。充分发挥好办公室牵头协调和指导作用，定期召开现场推进会和
专项工作推进会，及时分析和解决工作中的困难和问题。建立健全“周汇报、月讲评、季推进”工作机制，切实做到工作推进常态化。充分借鉴和学习外地县市成功经验，由市委或市政府分管领导亲自兼任领导小组办公室主任，进一步提升统筹协调层次。要增强工作合力。进一步明确领导小组成员单位的工作职责，加强对成员单位履职尽责情况的汇报、通报和点评，促使部门之间通力配合、齐抓共管，形成合力。要压实工作责任。严格落实各区镇和有关职能部门主要负责人“第一责任人”责任，切实做到重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调，解决工作推进“两张皮”问题。对已确定的各项推进任务，要建立健全压力传导机制，让每一位基层干部对各项工作任务了然于胸、责任在肩。要优化考核机制。进一步修订和完善高标准农田建设工作考核激励机制，提高考核权重，加大奖惩力度。
2、扎实做好前期基础准备工作。一要精心编制项目区详细规划。各镇、村作为高标准农田建设的责任主体，要高度重视每个项目区的详细规划编制工作。在规划设计过程中，既要依靠设计机构专业技术力量，又要充分征询村干部和村民意见，坚持上下结合，深入细致地调查，精益求精地设计，将每一个高标准农田项目建设成为经得起历史和群众检验的精品工程。要增强规划统筹意识、长远发展意识、协调推进意识，充分做好与土地利用总体规划、中心镇建设规划、农村河道疏浚整治规划、国土土地整理项目规划等经批准的相关规划的衔接，避免出现规划冲突和投资浪费。要加强最终规划设计方案的审查确认，不得随意对规划方案进行调整。二要准确把握节点要求。要紧盯目标任务，倒排时间工期，全面准确把握项目规划设计、两个“1%”落地上图等各项工作的程序步骤和时间节点，做到推进之前心中有数、推进之中心中有底。特别是对于项目区内的复垦地块，要事先充分征求群众意见建议，确保区镇复垦地块符合入库要求。三要切实加强业务指导和服务。农资局、国土局等职能部门要进一步提高服务的主动性、针对性，围绕工程立项、招投标、方案编制等重点环节，预先告知步骤时间要求，提前介入、靠前服务、及早提醒，下好先手棋，打好主动仗，尽量为后续项目推进腾出时间。四要注重营造浓厚氛围。项目所在区镇要加大宣传引导力度，特别是针对部分干部、群众模糊的思想认识，通过集中召开专题报告会、逐村逐户上门宣讲等多种方式，有的放矢地开展多种形式的宣传活动，宣传高标准农田建设的目的和意义，宣传工程推进中的具体做法和政策，让支持高标准农田建设成为广大干部群众的自觉行动。
3、持续提升项目建设管理水平。一要加强施工单位管理。在严格按照国家、省和市有关政策要求的前提下，根据高标准农田项目建设施工的特点，通过合理设置招投资质条件、采取合理低价等方式，选择具备丰富施工经验、较强实力和良好信誉的施工单位参与高标准农田建设。要加强标后管理，将违法转包、工程质量低劣、无故延长工期的施工单位列入黑名单，禁止参与我市高标准农田建设。二要强化现场质量监管。各区镇要增加项目现场管理人员，加大现场巡查频次，加强工程质量督查，及时发现工程质量问题，迅速落实整改。要研究落实现场监督人员的工作津贴和交通补贴问题，充分调动镇、村干部和一线工作人员的积极性和主动性。三要建立更加科学合理的检测验收体系。要进一步规范验收程序，积极引进第三方检测机构，对工程质量进行检测，提高检测验收的科学性、合理性、权威性。
4、创新完善投资运营机制。一要建立多元化的投入机制。市政府及有关职能部门要切实转变思想观念，认真贯彻国家发改委出台的《关于扎实推进高标准农田建设的意见》（发改农经[2017]4331号）、国家农业综合开发办公室出台的《关于土地治理项目计划编报事宜的通知》（国农办[2016]49号）等有关文件精神，积极探索实行委托代建、特许经营和购买服务等方式，支持社会资本投资建设高标准农田，推动高标准农田建设主体社会化。要加大对新型农业经营主体建设高标准农田的支持力度，鼓励新型农业经营主体直接申报承建高标准农田项目，推动其建设、管理、运营、管护机制一体化。有关职能部门要紧紧抓住国家、省、市大力发展高标准农田的有利时机，积极加强与上级有关部门的沟通协调，争取更多的项目和资金支持。同时，要加强项目资金监管，对高标准农田项目涉及的购买服务资金要按照《预算法》的有关规定分年度列入财政预算，实行专户管理、专账核算，确保资金为项目专用。二要完善土地规模流转政策保障。要进一步加大土地规模流转政策激励力度，积极引入金融保险机构，探索实施土地流转“履约保证保险模式”，建立健全土地流转风险防范机制，切实保障和维护农民土地流转收益。要针对规模农业生产配套设施建设用地审批、“空窗期”租金等关键瓶颈问题，研究制定出台专门的实施细则和政策意见，解决新型经营主体和镇、村干部的后顾之忧，加快实现土地规模流转。三要深度接轨服务上海。要紧紧抓住上海农副产品生产基地向外拓展的有利时机，组织专门人员和力量，主动对接上海有关部门和行业协会，在高标准农田建设区着力打造一批优质的上海农副产品供应基地，不断提升和放大高标准农田建设产出效益。要加大农业项目招商引资力度，深入开展精准招商，积极招引国内外知名大型农业龙头企业、上海农业加工贸易公司和在沪从事农产品经营的海门籍人士，共同参与开发和利用海门高标准农田建设。同时，要借鉴姜堰区的成功做法，制定出台专项激励政策，进一步加强本地农业经营主体的培育工作，充分发挥本地能人带动作用，扶持和壮大本地特色农业品牌。四要健全完善长效管护机制。三分建七分管，要将高标准农田管护纳入农村基础设施管护重要内容，落实专门的管护人员和经费，切实做好建后长效管护工作，确保我市高标准农田“建得成、管得好、长受益”。
关于全市高标准农田建设情况的问题
类别
序号
内容
统筹协调力度方面
1
领导小组办公室的牵头作用还没有充分发挥，统筹协调力度仍有待进一步提升。农资局作为下设办公室，“人少局小”，今后几年的建设任务是以往的几倍以上，需要承担大量的业务工作和现场指导服务任务，难以同时履行好部门间的统筹协调工作。
2
高标准农田工作主要由农资局和国土局在具体实施，其他成员单位参与度不高，协调配合和主动服务意识有待进一步增强。
3
部分区镇党政主要领导重视程度不够，具体工作交由分管领导牵头，加上国土、农业隶属于不同分管领导，工作推进上存在着“两张皮”的现象。
前期基础准备工作方面
4
部分项目区镇只是简单、机械地将村上报面积累计相加，以达到项目申报建设面积，对于项目区的产业发展方向、道路建设、灌排设施等缺乏长远规划和考虑，造成无法按照设计进行施工，被迫修改设计方案。
5
少数区镇的高标准农田建设规划没有做到“四个坚持”，影响了项目的可持续发展。
6
部分区镇由于前期调查不够深入、论证不够充分，没有深入征求群众意见，片面追求上报入库面积，导致项目入库后实施难度大或无法实施，影响了挂钩复垦项目的验收。
7
项目入库要求把握不准，随意突破土地利用总体规划和耕地后备资源规划，无法入库。
8
现状图上的图斑与实际不符，给基层推进两个“1%”指标造成了一定难度。
项目建设管理方面
9
施工单位质量良莠不齐，中标单位转包的现象仍然一定程度上存在，建设质量、标准和进度难以保证。
10
部分镇、村项目现场管理人员力量相对不足，工作积极性不高，主要依赖专业监理，疏于项目的现场监管。
11
在工程验收上，主要依靠项目管理人员的工作经验，缺乏科学的数据支撑，专业性、技术性、权威性有待进一步提高。
投资运营机制方面
12
投入渠道较为单一，资金筹措上主要是通过争取上级专项资金和地方融资两种方式，社会资本参与高标准农田建设明显不足。
13
有的区镇为完成土地流转指标，将耕地发包给外地家庭农户进行大棚种植，规模化、集约化经营水平不高，既存在较大的违约风险，也不利于全市农业生产经营水平的提高。
14
粮食烘干系统、育秧育苗中心、仓库、晒场等附属设施用地难以通过审批，影响了新型农业经营主体进行规模流转的积极性。
15
土地规模流转政策有待完善，镇、村干部对于委托给村集体开展流转经营顾虑较多。
关于全市高标准农田建设情况的建议
类别
序号
内容
统筹协调力度方面
1
充分发挥好办公室牵头协调和指导作用，定期召开现场推进会和专项工作推进会，及时分析和解决工作中的困难和问题。建立健全“周汇报、月讲评、季推进”工作机制，切实做到工作推进常态化。充分借鉴和学习外地县市成功经验，由市委或市政府分管领导亲自兼任领导小组办公室主任，进一步提升统筹协调层次。
2
明确领导小组成员单位的工作职责，加强对成员单位履职尽责情况的汇报、通报和点评，促使部门之间通力配合、齐抓共管，形成合力。
3
严格落实各区镇和有关职能部门主要负责人“第一责任人”责任，切实解决工作推进“两张皮问题”。建立健全压力传导机制，让每一位基层干部对各项工作任务了然于胸、责任在肩。修订和完善高标准农田建设工作考核激励机制，提高考核权重，加大奖惩力度。
前期基础准备工作方面
4
各镇、村要高度重视每个项目区的详细规划编制工作，坚持上下结合，深入细致地调查，精益求精地设计，将每一个高标准农田项目建设成为经得起历史和群众检验的精品工程。
5
准确把握节点要求，做到推进之前心中有数、推进之中心中有底。项目区内的复垦地块，要事先充分征求群众意见建议，确保区镇复垦地块符合入库要求。
6
有关职能部门要提高服务的主动性、针对性，围绕工程立项、招投标、方案编制等重点环节，预先告知步骤时间要求，提前介入、靠前服务、及早提醒，下好先手棋，打好主动仗，尽量为后续项目推进腾出时间。
7
有的放矢地开展多种形式的宣传活动，宣传高标准农田建设的目的和意义，宣传工程推进中的具体做法和政策，营造浓厚氛围。
项目建设管理方面
8
通过合理设置招投资质条件、采取合理低价等方式，选择具备丰富施工经验、较强实力和良好信誉的施工单位参与高标准农田建设。要加强标后管理，将违法转包、工程质量低劣、无故延长工期的施工单位列入黑名单。
9
市政府要研究落实现场监督人员的工作津贴和交通补贴问题，充分调动镇、村干部和一线工作人员的积极性和主动性。各区镇要增加项目现场管理人员，加大现场巡查频次，及时发现工程质量问题，迅速落实整改。
10
引进第三方检测机构，对工程质量进行检测，提高检测验收的科学性、合理性、权威性。
投资运营机制方面
11
积极探索实行委托代建、特许经营和购买服务等方式，支持社会资本投资建设高标准农田，推动高标准农田建设主体社会化。要加大对新型农业经营主体建设高标准农田的支持力度，鼓励新型农业经营主体直接申报承建高标准农田项目，推动其建设、管理、运营、管护机制一体化。
12
有关职能部门要紧紧抓住国家、省、市大力发展高标准农田的有利时机，积极加强与上级有关部门的沟通协调，争取更多的项目和资金支持。
13
要加强项目资金监管，对高标准农田项目涉及的购买服务资金要按照《预算法》的有关规定分年度列入财政预算，实行专户管理、专账核算，确保资金为项目专用。
14
要进一步加大土地规模流转政策激励力度，积极引入金融保险机构，探索实施土地流转“履约保证保险模式”，建立健全土地流转风险防范机制，切实保障和维护农民土地流转收益。
15
要针对规模农业生产配套设施建设用地审批、“空窗期”租金等关键瓶颈问题，研究制定出台专门的实施细则和政策意见，解决新型经营主体和镇、村干部的后顾之忧，加快实现土地规模流转。
16
要紧紧抓住上海农副产品生产基地向外拓展的有利时机，组织专门人员和力量，主动对接上海有关部门和行业协会，在高标准农田建设区着力打造一批优质的上海农副产品供应基地，不断提升和放大高标准农田建设产出效益。
17
要加大农业项目招商引资力度，深入开展精准招商，积极招引国内外知名大型农业龙头企业、上海农业加工贸易和在沪从事农产品经营的海门籍人士，共同参与开发和利用海门高标准农田建设。
18
借鉴姜堰区的成功做法，制定出台专项激励政策，进一步加强本地农业经营主体的培育工作，充分发挥本地能人带动作用，扶持和壮大本地特色农业品牌。
19
要将高标准农田管护纳入农村基础设施管护重要内容，落实专门的管护人员和经费，切实做好建后长效管护工作，确保我市高标准农田“建得成、管得好、长受益”。
