作者：李恒新 从事政府筹融资、产业园、产业新城开发建设、PPP方面理论研究和实务操作，十五年政府投融资项目经验。
本文纲要
一、土地储备和一级开发的定义和区别
二、土地储备和一级开发的委托环节
三、相关文件字面解读
四、购买征拆服务要点
五、支持购买征拆服务的地方政策举例
核心内容
本文通过客观分析政府购买服务和一级开发的相关概念，深入剖析政府购买服务相关文件中对于一级开发内容的政策要求，并总结【七公观点】：
1、土地储备和一级开发，不可以整体纳入政府购买服务范围。
2、土地前期开发，不可纳入政府购买服务。
3、购买征拆服务，并未被列入违规举债，但应遵守相关规定。
（一）土地储备和一级开发的定义
土地储备，在国土资规[2017]17号文中《土地储备管理办法》具有其明确的定义，“土地储备是指县级(含)以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为”。
这里，我们将土地储备简称为“储存以备供应”。它主要包括①依法取得土地(征拆收回)、②组织前期开发(七通一平[1])，从而进行③“储存以备供应”。
“土地一级开发”一般是指出资实施征拆建设并出让土地获取收益的行为，但它并不是一个正式用语，在国土资源部(自然资源部)和财政部这样的部委文件中几乎从没见过。
（二）土地储备和一级开发的区别
土地储备与土地一级开发，都含有①依法取得土地(征拆收回)、②组织前期开发(七通一平)的过程。
土地储备与土地一级开发的区别，在于之后的环节中，土地储备工作进行③“储存以备供应”，然后，土地一级开发进行“出让获取收益”。二者的区别主要是体现在有没有“土地交易环节”。
二、土地储备和一级开发的委托环节
（一）征拆收回和七通一平的委托
按照17号文的表述，土地储备业务范围包括①征拆收回、②前期开发(七通一平)两个重要环节，从而进行③“储存以备供应”。
虽然，财综4号文[2]规定，“土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作”；
但是在客观上，对于①征拆收回、②前期开发(七通一平)两个环节，储备机构均不能独立完成，现实操作中，拆迁和七通一平建设，基本上是分别委托给住建部门下属的拆迁部门和建设部门来实施的；
所以，也只有“储存以备供应”环节能够由储备机构独立完成；当然，交易环节是必须由国土资源及财政部门来完成的。
（二）委托环节重要的定义辨析4号文关于“土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作”的规定，是指其他机构不得从事全程的土地储备工作，也不能从事全程的土地一级开发工作，特别是不得开立、持有、抵押土地储备证；更不能组织出让土地，也不能享有土地收益分成。
因此，土地一级开发和土地储备，均不能整体纳入政府购买服务内容范围中。
但是，并不能说4号文完全禁止了平台公司从事“土地一级开发或土地储备的其中环节”，因为在现实操作中，①征拆收回、②前期开发(七通一平)两个环节本来就是委托出去操作的，目前看，也不大可能由土地储备机构独自完成。
七公观点
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三、相关文件字面解读
由于文件并没有针对“土地征拆是否可以采取购买服务方式”做出直接表述，加之土地征拆是土地一级开发中最主要的环节，根据2012年第53号国土资源部令颁布的《闲置土地处置办法》，关于“供应土地应当符合下列要求，……安置补偿落实到位”，也即业界常说的“禁止毛地出让”的规定，土地征拆是唯一完全不可以后置的主要环节，地位举足轻重，因此在87号文[3]出台之后，业内争论最大的就是这一课题，针对文件的理解，也经历了一个循序渐进的过程。
（一）财综4号文的规定
4号文提出：地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。
土地储备机构应当……编制下一年度土地储备资金收支项目预算，经主管部门审核后，报同级财政部门审定。其中：属于政府采购范围的应当按照规定编制政府采购预算，属于政府购买服务项目的应当同时编制政府购买服务预算，并严格按照有关规定执行。
（二）财预87号文的归类
87号文把针对棚改做出的除外规定条款放在了第三条“服务期限和预算管理”内，而没有放在第二条“购买服务规定范围”内，业界一般的理解是，棚改只是在期限规定上异于其他购买土地征拆服务，而不是一种特殊的购买服务类别；而且土地征拆环节本身也几乎不涉及工程内容。
（三）财综8号文[4]的说法
财综[2018]8号文“属于……政府购买服务范围的，应当……政府购买服务预算。”
七公观点
截至目前，没有文件直接禁止购买土地征拆服务。在没有出台新文件的情况下，政府购买征拆服务，并未被列入违规举债。
七公观点
(一) 非土储机构不得储备土地的规定
按照4号文 “土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，……其他机构一律不得再从事新增土地储备工作”的规定，包括平台公司、社会资本在内的任何其他机构，均不得承担土地储备工作，其核心标志在于土地储备证的持有。
(二) 土储机构除地方债券外不得融资
按照4号文规定，(除地方政府发行债券渠道之外)土地储备机构也不得向金融机构融资。
(三) 委托环节不得挂钩土地出让收入
按照4号文规定，“项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资”。
按照财金[2016]91号文[5]“不得借未供应的土地进行融资，……不得与土地出让收入挂钩”的规定，同样适用于PPP项目之外的情形，包括土地出让收入扣除征拆成本和税费之后净收益分成的模式，仍然属于违规行为。
另外，地方政府应依约按期按时支付购买服务费用，不可拖欠款项。
同时，购买服务政策本身要求纳入预算，不要求以土地出让收入作为还款来源。
(四) 购买服务不得打包七通一平工程
按照财预[2017]87号文“严禁将……基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目”的规定，包括财综[2016]4号文所述的“与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设(七通一平)”在内的储备土地的前期开发，仍然不可作为购买服务内容。
相类似的，较多观点认为，征拆业务中的拆除工程，也不可以作为购买服务内容。
五、支持购买征拆服务的地方政策举例
1、成都市政府办公厅《关于印发成都市政府购买土地储备服务管理暂行办法的通知》(成办函[2017]65号)(2017年4月25日)
“本办法所称政府购买土地储备服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的储备土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿等服务事项，按照规定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府按照合同约定向其支付费用”。
“购买内容主要包括：
(一)土地征收前期入户调查和模拟拆迁等服务；
(二)土地征收、收购相关的勘测、评估、审查和审计等服务；
(三)储备土地项目征收拆迁安置服务。”
2、石家庄市人民政府《关于进一步加强土地储备工作的若干意见》(石政发[2017]37号)(2017年8月9日)
“各区政府(管委会)为本辖区做地(指对拟储备土地进行集体土地征收、旧城改造、安置补偿、土地前期开发等，使土地达到开发建设条件的过程)工作的责任主体，负责辖区内市级和区级做地项目的集体土地征收、旧城改造、安置补偿、信访稳定等群众工作”。
“市国控集团、市地产集团、市住建集团、市城投集团、市轨道公司、市交投公司为市级土地储备做地主体，可参与全市范围内的做地项目。各区政府(管委会)指定或组建至少一家做地主体(必须是国有独资企业)，专项负责实施本辖区范围内做地工作”。
“做地主体履行以下职责：编制和报批做地方案，申请办理土地、规划、建设、环保等手续，筹集和支付资金，实施土地前期开发，建设安置房，协助区政府(管委会)实施集体土地征收、旧城改造、安置补偿等具体工作”。
注释：
[1] 七通一平：指道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。
[2] 4号文：关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知(财综[2016]4号)
[3] 87号文：关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知(财预[2017]87号)
[4] 财综[2018]8号文：土地储备资金财务管理办法(财综[2018]8号)
[5] 91号文：关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知(财金[2016]91号)
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