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宏观比较视野下晚清“内轻外重”之成局

河北师范大学学报 (哲学社会科学版) 2018,(41)02,5-14 


在晚清, 由于湘、淮集团崛起而致形成“内轻外重”的局面, 此乃帝制之下权力格局的重大变端, 也是前辈史家早有过的“传统”论断。而多年来学界关于这方面的研究, 不断有所丰富、发展, 特别是近年更不乏新见异说的出现。笔者的研究领域关涉于此, 近期在做一项目时复有浅思, 觉得在宏观比较视野之下, 或可亦有助于对晚清“内轻外重”事局的概要见知和如实认识。所谓“宏观比较”, 是指取较长时段大面上的对照, 而非具体细项的对应性审视、考量。

一、皇权体制下中央与地方的传统权力格局

所谓“传统权力格局”, 是就清前期和更早王朝历史相关情况而言的。中国帝制王朝历史悠久, 始自秦始皇创称皇帝并建立皇权制度。秦扫六合, 所谓“六王咸伏其辜, 天下大定。今名号不更, 无以称成功, 传后世。其议帝号”[1](P236), 遂有“皇帝”之称。皇帝之位至尊至高, “天下之事无小大皆决于上 (皇帝) ”[1](P258), 这也就是典型的皇权专制。也正是从秦王朝开始, 建立起与这种专制制度相适应的官僚机构体系, 以后历朝历代, 或有不同的具体调整、变革, 但皇权至上的根本原则是维持的, 并且不断加强和完善。即使有的朝代在一定时候出现外戚或宦官实际专权的现象, 但那也只是特定情况下“皇权”的一种异化形态, 并不意味着对皇权专制的制度否定, 本质上还是要借助皇权。何况, 从总体上看, 外戚或宦官实际专权的现象也只是暂时的, 到头来终会被否定并修复破坏而回到常规。明朝和清前期, 是皇权专制达到最强化的时候, 且在制度上有着标志性事件, 最典型的就是宰相制度的废除。虽说明朝废相后的内阁大学士, 仍有“偃然汉、唐宰辅”[2](P3305)之说, 但也主要是比拟而已, 既然宰相及其机构法定地撤销而不复设, 那么, 也就再谈不上有真正的宰相和相府。及至清朝, 虽仍以“相国”为大学士的别称, 那也只是一种借指性“雅号”而已, 与早先真正的宰相更不可同日而语。

清朝在政治制度上基本沿袭明制, 而也多有自己的特殊之处。其入关建立全国统一政权后, 前有的议政王大臣会议制度虽在短时间里有进一步完善和强化的苗头, 但面对统治范围的扩大、汉族成为国人主体的局面, 因袭明朝制度, 巩固和加强皇权, 理顺原汉族政权传统的机构系统, 就更成迫切的需要。这样, 议政王大臣会议制度总体趋势上又必是走向削弱乃至最后彻底覆亡的。在议政王和议政王大臣会议制度存在时候, 就同时有内阁的设置 (顺治末由“内三院”正式改定“内阁”之名) , 其职官有大学士、协办大学士、学士等级次, 还设有繁多具体的办事机构和批量办事人员, 规模上颇为可观。内阁是直接为皇帝服务的机构, 具有最高官署地位 (即使后来实际地位下降, 但仍在名义上居首) , 其职能为“掌议天下之政, 宣布丝纶, 厘治宪典, 总钧衡之任, 以赞上理庶务。凡大典礼, 则率百寮以将事。”[3](P9)可谓位尊职重, 但到头来终不过“赞上”, 即为皇帝服务, 不能脱离皇帝自行决策政务, 是皇权的附庸机构而已, 跟早先王朝的相府类机构大为不同。相府名义上虽也是辅佐皇帝的, 但若在强势宰相控制下, 或在相当程度上能或明或隐地形成与皇帝抗衡之势。这时“内阁”便没有了这种可能。即使如此, 皇帝依然进一步采取加强专权的措施, 在机构方面随着南书房特别是军机处的设立, 内阁的实际职能作用仍在不断下降, 最后便只是一个接转题本、承发可公开宣示的谕旨 (明发谕旨) 的一个例行公事的机构了。

在帝制王朝的长时期里, 专制皇权与中央集权是相辅相成的。要说, 这涉及两组不同的概念。皇权导致和施行的专制主义, 这既体现在帝位终身制和皇位世袭制, 又体现在权力的行使是由皇帝个人专断独裁, 汇集国家最高权力于其一身, 其决策带有很强的主观随意性, 不受制约。这显然是与民主政体相对立的。而中央集权, 它相对于地方分权而言, 属一种国家管理方式。其特点是地方政府必须严格听命和服从于中央政府, 在政治、经济、军事等各方面都没有独立性。就实行皇帝制度的中国历史上长时期的实际情况看, 这两方面结合又是相当紧密和有机的, 并且体现出这样一种醒目的规律性:专制主义皇权强固之时, 往往也是中央集权高效之时;专制主义皇权疲弱之时, 则往往是中央集权不力之时。就中央集权而言, 历史地看, 自有其显著的积极作用。这主要表现在利于多民族国家的建立、巩固和发展, 利于维护国家统一与领土完整, 利于各民族间的交流、融合与共同发展, 利于国家有效地进行人力、物力、财力资源的统一组织调配, 以开展大规模工程建设和社会协济等。从历史上几个著名的“盛世”朝代看, 国家统一、社会安定、生产发展、国力强盛、文明提高, 是其具有共性的局面, 也是中央集权优越性充分发挥的典型反映。当然, 皇权专制主义的弊端, 也不可避免地对中央集权的健康维持产生负面影响甚至严重戕害。像历史上几个短时分裂时期 (如“南北朝”“五代十国”时期) , 其乱局的产生, 相关宏观背景、客观条件的制约之外, 具体地看, 也与皇帝的或暗弱无能、或暴戾无道、或荒淫昏庸有直接关系。

发展到清前期, 皇权专制与中央集权的加强更典型地是相辅相成、两面一体的。其加强皇权专制的措施, 同时对强化中央集权也起着相应作用, 这不必细说, 下面主要看清廷对地方政权控制方面的情形。

先看政区设置。清前期除最初阶段的一些不同, 如有江南省而无后来的江苏、安徽之分, 有湖广省而无后来的湖南、湖北之分, 有陕西省而无陕西、甘肃之分等情形外, 大多时间里是内地设置十八行省, 即直隶、山东、山西、河南、江苏、安徽、江西、福建、浙江、湖北、湖南、陕西、甘肃、四川、广东、广西、云南、贵州。另外, 有不设省的满洲、蒙古、新疆、西藏等特别地区。就清代省下的政区而言, 有持道、府 (直隶州、直隶厅) 、县 (散州、散厅) 等层级者, 也有将“道”级排除在外的, 意见不一。而无论如何, 在清前期“道”基本上不是一级政区殆无疑义, 往后渐有向政区演化的迹象, 但即使至晚清, 在相关机构设置和行政机制上看, 似与前有常规政区仍不无差异。

更关键的在省级政区及其职官设置方面。清初的总督、巡抚之职, 可以说仍处于明末以来由中央派出大员向地方大吏转化的过渡阶段。“明代为削夺地方权力, 加强中央集权, 在洪武九年 (1376年) , 宣布废除行省制度 (按:并非废除省级政区) , 改省一级由承宣布政使司、提刑按察使司、都指挥使司分管行政、司法监察、军事行政, 形成‘三司’, 把一省的事权一分为三, 以消除省级官员独揽全省的局面”, “意图是利于加强中央集权, 但也随之出现了无人主理全省性大事, 对事务处置不及时, 产生延误事机, 互相推诿塞责的情况”[4](P151)。可见, 明这时较元代“行省”的改变, 主要是在官员设置和中央对它的统辖方式上, 而“省”的区划依然存在。并且这种出于防范省级专权的职官改变, 同时也产生有碍于省级施政效能的弊端, 这当然也不利于朝廷统治, 不能不寻求相应的解决办法, 这就是总督、巡抚的设置。这时的总督、巡抚并非地方官员, 而是中央临时派出督查、巡视并兼负责办理该省区某些要政的大员, 后来渐趋“常设”, 但亦未成确定的“地方”大员, 是呈一种“模糊”状态。还需要交代的是, 自明朝督抚趋于常设的时候, 朝廷为对其防范控制, “频繁派出巡按御史, 前往各地察吏安民, 以牵制督抚”[5](P226)。及至清初, 仍带有明朝沿袭的一些印迹, 表现之一就是督抚设置上变动频繁无定, 颇显纷乱 (像在直隶即颇典型) 。再就是, “也曾实行巡按御史制度”。而“巡按所到之处, 与督抚平起平坐, 彼此纠劾, 互为监督, 这对约束地方官员的违法行为, 起到了一定作用, 但也因此影响地方行政效率。康熙初期, 辅政四大臣终于作出决定, 停废巡按之差, 终清之世未再设立”[5](P226~227)。这对督抚地方施政的顺畅及其管控之权的加强自都有利。总之, 督抚任职逐渐趋于稳定及其对地方管辖实权的愈少受到牵制, 这也就是总督、巡抚在实质上向地方长官转化的演进反映。至于其职责, 总督是“厘治军民, 综制文武, 察举官吏, 修饬封疆”;巡抚则是“掌宣布德意, 抚安齐民, 修明政刑, 兴革利弊, 考核群吏, 会总督以诏废置”[6](P896。

督抚的设置, 除个别一省即专设总督 (如直隶、四川) 外, 大多则为两省或三省设一总督。在这种情况下, 其辖区各省一般还要设一巡抚 (有的衙署与总督同城) 。也有只设巡抚的省份, 而不属总督的兼辖之区。至于督、抚的实际职能上, 越到后来差异越不如先前明显。特别需要注意的是, 尽管巡抚级别略低于总督, 但在督抚兼设的省区, 巡抚亦非总督属官, 他们都直接对皇帝负责, 可以起到其间互相监督、牵涉的作用, 这正是皇帝基于防范、控制他们的需要而设计。清朝总督、巡抚向省区主官的实质性转化, 利于省区施政的效能, 而从清前期的情况看, 也并未造成地方势力尾大不掉而影响中央集权的情况, 甚至可以说起到了加强和巩固中央集权的作用 (地方治理是基础) 。个中关键在于, 皇帝能够有效地掌控督抚, 同时中央也可一手控制财政 (地方上无独立财政) 、各级官员任免、法律制定实施和重大刑狱案事处置等事权, 特别是严格掌控军权, 统一调配全国军队。

钱穆先生对督、抚地位的演变和权力状况曾有这样一番论述:“在明代, 布政使是最高地方首长。总督、巡抚非常设, 有事派出, 事完撤销。清代在布政使上面又常设有总督与巡抚, 布政使成为其下属, 总督、巡抚就变成正式的地方行政首长了。这种制度, 还是一种军事统制。如是则地方行政从县到府, 而道, 而省, 已经四级。从知县到知府, 到道员, 到布政使, 上面还有总督、巡抚, 就变成为五级。可是真到军事时期, 总督、巡抚仍不能作主, 还要由中央另派人, 如经略大臣、参赞大臣之类, 这是皇帝特简的官。总督、巡抚仍不过承转命令。总之, 清代不许地方官有真正的权柄。”[7](P155)其中将“道”认作一级政区, 自是一种看法, 而认定总督、巡抚在清代“变成正式的地方行政首长了”, 除清初短时而外, 确实如此, 至于说“清代不许地方官有真正的权柄”, 对于督抚而言, 在清前期与实际情况也可谓大致相符, 当然不能拘泥于该表述字眼作绝对化地理解。

上述情况, 反映典型的专制主义中央集权的样态。它在当时对国家既有着积极意义和作用, 但同时也不可避免地具有弊端, 特别是极易形成暴政和腐败现象, 也严重钳制和禁锢国人的思想。

前揭情况之外, 还应注意到清前期的满汉关系及其对任官、军队建置的影响, 这也是一个紧要环节。满汉关系对于整个清朝时段来说都是重要而凸显的问题, 而及至晚清时期变化较大, 为便于对其对比性了解, 这里先概观清前期的相关情形。

清朝入关建立政权, 是以武力征服者的姿态出现的。满洲贵族居高临下, 以暴力和强权凌虐汉民。为了满足满洲贵族的利益需要, 清最高统治集团采取了一系列强制措施。譬如颁布圈地令, 名义上是针对“无主田地”, 实际是大规模暴力圈占畿辅乃至以外诸多地方的汉人土地。圈占者携绳骑马, 任意为之。所圈土地皇室占有之外, 分配给旗籍贵族、官员乃至兵丁。而失地的汉人, 许多流离失所, 生计无着, 不少沦为旗籍贵族的奴仆、丁役、佃户, 状况悲惨。有说“近畿土地皆为八旗勋旧所圈, 民无恒产, 皆赖租种旗地为生, 而旗人自恃势要, 增租直, 屡更佃户, 使民无以聊生”[8](P189)。圈地之外, 还有为安置旗人, 而强迫原京城居民大规模外迁出城的强制性做法, 这势必给动迁者造成很大麻烦, 甚至逼入绝境。再如颁布剃发令, 强行改变汉民族传统发式, 像满人那样剃发蓄辫, 这就不只是习惯问题, 更是强加的一种政治符号, 从者表示向满洲征服者的归顺, 否则, 就被视为不服乃至反叛, 遭严酷镇压。多尔衮即有“各处文武军民尽令薙发, 倘有不从, 以军法从事”[9](P240)之令, 甚至出现违令者被送至军门, “朝至朝斩, 夕至夕斩”[10](P310)的屠戮之酷, 真是到了“留头不留发, 留发不留头”的地步了。如此等等, 不一而足。所谓“诛戮汉人, 抚养满洲”[9](P188), 可谓清太祖努尔哈赤的“遗训”, 从入关后满洲权贵层的行为看, 从经济到政治等诸多方面, 都在为“抚养满洲”和建立满洲贵族征服者的特权地位, 而对汉人无所不用其极, 甚至有“扬州十日”、“嘉定三屠”的惨剧发生。

当然, 清朝毕竟是要着力巩固所取得的全国统一政权的, 人口占绝大多数的汉族民众毕竟是它统治的主体, 一味靠高压政策和强暴手段是不行的, 也须有“抚绥”的另面。特别是在经历最初的显性对抗阶段之后, 满洲贵族统治者立足于长远, 在政策上向常规化调整。譬如注意对汉族官员和文人的收纳和利用, 对满汉官员的安置任用制度化, 使汉族官员也能有一定位置, 就此而言可谓建立起“满汉联合”的政治统治。科举制度的沿袭推行, 使汉族文人继续有着最为常规的晋身之路, 而“正途”的后备官员队伍也就有基本保障。这也连带着对汉族文化传统的认同, 肯定和弘扬儒学“圣道”。再就是一系列的“安民”政策、措施也实际推行。清朝“盛世”的出现并非完全虚假表象, 它是以统一局面下有着社会秩序的起码保障, 生产获一定程度的发展, 国家呈相对强盛局面为现实表现的。这在中间, 满汉矛盾的相对缓和也是必要因素。不过, 满洲贵族居高临下的特权地位还是“法定”地保留着, 民族歧视并没有消除, 满汉矛盾也依然存在。下面, 主要从任官制度的满汉官缺和军队的旗、绿分营构成方面来看其大概。

在任官制度的满汉官缺方面, 体现出明显的满汉不平等状况。所谓“官缺”, 是指职别的岗位设置类别和数额, 清朝主要分为满官缺、蒙古官缺、汉军官缺、汉官缺等类, 对于有些职别来说, 人员类别上有特定限制。满、蒙、汉军旗可都算在旗人之列, 当然, 以满旗为最尊贵, 蒙旗因民族关系与满旗联系也比较紧密。汉军旗人主体上则是由原本汉族随附满洲而被编入旗籍者, 这既不同于一般汉人, 地位较高, 享受旗人特权, 但又因汉族的本原因素而不能完全等同于满旗甚至蒙旗。这样一种微妙状况, 以致使得其“族属”在满、汉不同民族眼中都有一定的“非认同”情状, 不过还是应侧重看其旗人身份, 不应与一般汉人视同。就人口数量而言, 汉族占绝对主体地位, 满、蒙仅为少数, 但在官缺的占有比例上, 与人口比例差异悬殊, 即使满汉并设的官缺, 实际地位也难等同, 何况有些官缺, 只限或主要限于满族, 几与汉人无缘。满族官员有谓, “我朝入关之初, 分疆划界, 原非偏重满人, 只以佐命之裔, 从龙之胄, 不得不遵古圣亲亲仁民爱物之次第, 从满人推行, 则官缺兵制, 遂积成满人之所独, 而界限以分”[11](P921)。所谓“原非偏重满人”云云, 自是虚饰之语, 而“积成满人之所独, 而界限以分”之说, 则是实在情形。

地方上督抚之设最为重要并具有典型意义。一般说来, 该职对由满、汉或旗、汉人员担任, 本无定例, 但重满、旗而轻汉官的情形, 在相当长时间里实际颇为醒目, 甚至导致一些不成文的惯例出现。有研究者论及, 满洲贵族“入主中原, 为巩固政权、保障满人权力起见, 种种措施皆偏袒旗籍”, “就督抚之任用而论, 清初冲要地区, 如山陕督抚专用满员, 至雍正年间, 始参用汉人”。其他督抚, 对汉员使用的限制总体看也有渐趋放松之势, 不过, 直到嘉庆年间, 据相关统计, 共52人次总督中, 旗人31, 占59.6%, 汉人21, 占40.4%;共114人次巡抚中, 旗人48, 占41.2%, 汉人66, 占57.9%[12]。旗人总督中明显多过汉人, 巡抚中则汉人略多, 但若从民族人口规模看来, 旗人占比显然也是颇高的, 而旗人中当又以满旗者居多。

军队是国家机器的最重要构成部分, 清朝最高统治集团自然特别重视。其能入关建立政权取代明朝, 当然主要是靠其八旗劲旅, 而其后为镇压反抗者和巩固其统治, 更进一步扩大武装力量。除八旗兵之外, 又有以汉族人员为主体的“绿营”的设立。这两者都是国家经制军, 即法定在编的正规军。从规模看, 道光之时 (清前期到晚清的过渡即在该朝) 八旗兵20多万, 而绿营兵60多万, 总共近90万人之数。八旗兵原则上由八旗都统衙门统管, 它分为守卫京师的“京营八旗”和择驻地方要区的“驻防八旗”两大部分。“京营八旗”是保卫皇家和京城的“禁卫军”, 其又具体分为若干营类。“驻防八旗”主要分布在东北、蒙古、新疆和内地的直隶、山西、甘肃、陕西、湖北、四川、广东、福建、江苏、浙江等省区的一些地方, 设有将军、都统、副都统等职别来管领。绿营兵在京师者为隶属步军统领的巡捕营, 主要还是在各省者, 由总督、巡抚和专职武官来管领, 专制武官从高到低依次为提督、总兵、副将、参将、都司、守备、千总、把总等职级。从驻防情况看, 一是“内外轻重”有别, 八旗兵特别着重驻守京城和各省区要地, 绿营兵驻区则相对次要;二是穿插交错, 在以利配合的同时, 也更以利八旗对绿营的监视和控制。从待遇上看, 八旗兵与绿营兵也是厚薄不等的, 满汉畛域于此亦明显可见。而这些差异, 当然是基于与皇权关系的相对亲疏。

基于晚清之前较长时段里种种要端所体现出的“传统权力格局”情况, 对比观察此后从宏观时势条件到“权力格局”的具体变化, 也就能够有的放矢, 使其反差可更为醒目地显示, 并利于或显或隐地体现比较思路。

二、“内重外轻”变局形成的宏观时势条件

从前边概要揭示的相关情况, 可见晚清之前长时间里是以“内重外轻”为权力格局典型样态的。而及至晚清, 更具体说是自咸 (丰) 同 (治) 年间湘、淮集团崛起后, 相对出现“内轻外重”的变局。在具体论述导致此一变局的直接因素和主要表现之前, 有必要先见知其宏观时势条件和政治环境“舞台”。

首先需要着眼的, 当然是西方强国通过鸦片战争以武力摧开中国国门的变端, 这也是中国进入近代的标志。清朝自鸦片战争失败, 签订以《南京条约》为滥觞的丧权辱国的第一批中外不平等条约, 国家陷入半殖民地。清朝割地、赔款、开埠、与外国协定关税、外国得享片面最惠国待遇、领事裁判权等等, 奠定了中国近代中外不平等条约内容要项的基础, 使得中国主权被严重侵害。及经第二次鸦片战争, 中国主权的受损进一步扩大化, 情况更加严重。正如有西方论者所说的, 及此“中国主权的每一踪迹, 在各项条约规定限度之内, 都被一扫而光”;“以前中国是处于命令的地位去决定国际关系的各种条件, 而现在则是西方各国强把他们的意图加在中国身上的时候了”[13](P696)。就外力对清廷的直接打击以及它所受刺激的感触而言, 两次鸦片战争也是一个程度上逐步加重的过程。相比之下, 首次战争似乎还未足以让清廷痛彻心腑, 使其虚骄表现还有残留, 直到第二次鸦片战争正式爆发前夕的“修约”交涉中, 仍有这方面的言论表现, 即还不愿完全放下“天朝上国”的架子, 幻想以搪塞、敷衍的态度来了事, 虚骄中更显由于缺乏近代外交意识而致的颟顸、懵懂。战争终于复又爆发之后, 战事停停起起, 愈发变本加厉, 一步步逼使清廷就范。咸丰八年 (1858年) 间, 英国公使普鲁斯在给其政府的报告中, 洋洋得意地说:“我们不得不在天津给予中国政府另一次教训, ……我一定要使清朝皇帝及其大臣相信:一旦我提出要求, 就定要把它索取到手, 如不顺从我的要求, 我已准备凭借武力威胁来索取。”[14](P148)结果, 战事不断扩大, 最后使北京也直接陷于莫大的兵燹之中, 皇帝出逃热河, 圆明园惨遭焚毁, 清朝统治遭受外敌如此重创是前所未有的, 这给最高统治者心理上造成的政治创伤自然也是空前严重的。在《北京条约》签订, 外敌退出北京, 臣工们奏请咸丰帝“回銮”的时候, 这位皇帝余悸难消, 说“设使朕率意回銮, 夷人又来挟制, 朕必将去而复返。频数往来, 于事体诸多不协”[15](P2584)。迁延之下, 他终未能回到北京, 而在热河结束了其“苦命”的一生。

不仅仅是咸丰皇帝个人的事情, 所谓“天朝体制”随着这位皇帝的死去也告终结。以“天朝”自视, 是清前期长时间里朝廷在对外交往 (实际最主要的是与“藩属”国的交往) 中的典型表现, 而起码从乾隆朝开始, 即明确有了“天朝体制”用语, 并在皇帝敕谕中屡见不鲜。有研究者据《清实录》统计到, 带有“天朝体制”术语的40篇敕谕中, 乾隆帝有23篇, 嘉庆帝有2篇, 道光帝有11篇, 咸丰帝有4篇, 篇数的差异之外, 并且发现这样一种可谓“质”的变化:道光帝时用这一术语已无乾隆帝的对外强硬, 而是谨慎对外防范;咸丰帝作为使用这一术语的最后一位君主, 他用之都是强调非朝贡国家使节不能进京, 而所要坚持的这种“天朝体制”, 不久也就为《北京条约》所终止, 该术语在咸丰十年以后就从清朝皇帝的敕谕中消失[16]。这也能反映, 列强入侵后清朝在对外关系方面“势能”逐步削减的客观态势, 以及清廷主观体认上的变化, 即在无法抵御的“西力”之下, 从内心里不得不逐渐地“认弱”。这样, 意味着“虚骄”弱化而“理性”相对增强, 同时怯敌妥协的政治阴影也难免投射得越来越浓重。

很显然, 外敌入侵对于清朝政权来说, 首当其冲的自然是皇权和中央政权, 它再也不能像以前那样对国家所有政务包揽把持了, 特别是以国家为主体行使的外交, 更是失去了自主的权力而越来越受制于列强。

以上是道 (光) 咸 (丰) 年间, 外患导致中国国家主权被侵害而连带使清廷权力削弱的情况。而对清廷来说, 直接影响其权威和把控能力的还有“内乱”, 最主要的就是像太平天国、捻军等大规模反清起义的爆发。太平天国金田起义后, 清方前敌大员们惊恐地奏报“广西贼势披猖”, “洪秀全等擅贴伪号伪示, 召集游匪万余, 肆行不法”, “水陆鸱张, 实为群盗之尤”, 急切请求清廷“简调提镇大员领兵分剿”[17](P131~133)。虽说当时他们还难以预见到日后发展势态的具体情况, 但不易应对、大乱难抑的感觉显然已沉重地袭上心头。其力图尽快“灭火”的筹措未能见效, 起义力量不但滚雪球般愈发扩大, 很快搅动大半个中国, 而且有过与清朝对峙十余年、形态完备的政权存在。及至最终由曾国藩辈将太平天国都城攻破之后, 他们向清廷的奏报中言及:“臣等伏查洪逆倡乱粤西, 于今十有五年, 窃踞金陵亦十二年, 流毒海内, 神人共愤。我朝武功之盛超越前古, 屡次削平大难, 焜耀史编。然如嘉庆川楚之役, 蹂躏仅及四省, 沦陷不过十余城。康熙三藩之役, 蹂躏尚止十二省, 沦陷亦第三百余城。今粤匪之变, 蹂躏竟及十六省, 沦陷至六百余城之多”[18](P299~300)。可以想见, 此间清朝政权丧失了多大的控制地域, 其“权威”更连带地受到多大的重创!这在清朝统治集团心目中, 甚至是远比外患更为要命的事情。奕䜣等人就曾有这样的说法:“就今日之势论之, 发捻交乘, 心腹之害也;俄国壤地相接, 有蚕食上国之志, 肘腋之忧也;唷英国志在通商, 暴虐无人理, 不为限制则无以自立, 肢体之患也。故灭发捻为先, 治俄次之, 治唷英又次之。”[19](P2675)以所认外患的“肘腋之忧”、“肢体之患”与内忧的“心腹之害”相比而言, 轻重缓急截然可判。

总之, 在那个特定时段里, 是外患“内忧”交相逼迫, 压力叠加, 使清朝统治者陷于空前窘迫的情势, 而权衡之下它是将对内镇压放在了首要地位。就是在这种宏观背景条件下, 在特定政治环境的大舞台上, 清廷导演了它对内镇压的“重头戏”。但它这个“导演”已不能按其意图把握场面、控制角色, “内轻外重”遂绝非偶然地得以成局。

三、晚清“内轻外重”的成局机缄及主要表现

所谓“机缄”, 是取其“指事物变化的要紧之处”, 犹“关键”之意。晚清“内轻外重”之成局, 其机缄可以说是一种连带影响、多环相扣的情形。

首先是基于军事方面, 湘、淮军崛起并连带传统军制变易。

作为清朝“经制兵”的八旗和绿营, 尽管地位和待遇上也显出旗、汉差异, 但在统由国家安置调配官弁、操纵军务方面是一致的。而湘、淮军则以“勇营”面世, 是由其官弁招募兵勇而成, 在其军内部, 可谓是“兵为将有”、“层层私属”的关系, 就此而言, 与原“经制兵”明显不同。应该强调指出, 这样说须加“在其军内部”的条件限制, 将所谓“私属”界定在其军内的领属关系上, 而不是说湘、淮军在整体上脱离朝廷控制, 它毫无疑问地仍属清朝国家的武装力量, 只是“军制”方面的改变而已。不过, 这种改变而使其军队内部所具的一定“私属性”, 已足为湘、淮军将帅强化自己军事实力、强化军事控制权的肯綮所在, 而这在由湘、淮军将帅进身的督抚大员身上体现得尤为典型。需要注意, 他们作为清朝大员, 也是效忠朝廷而并无叛离之心的, 遂能成为其麾下之军和朝廷之间粘合、连结的可靠中介, 这也是湘、淮军整体上并未脱“国家属性”的基本保障。那种认湘、淮军纯为私人军队的看法未免绝对化而在很大程度上失实。自应该明了和摆脱这种偏颇, 但同时又须对湘、淮军有条件的“私属性”, 之于其将帅特别是进而为督抚大员者“分量”和“身价”的增重, 所具有的奠基性关键作用, 予以实事求是的认定。

除上述情况之外, 湘、淮军在晚清军制变革链条中的重要作用, 即直接导致“练军”和“防军”的出现, 也需特别注意。

所谓“练军”, 即在原绿营兵中挑选精壮, 仿照湘淮勇营 (特别是“湘勇”) 制度进行编练而成的营伍, 形成一个新的军队种类, 实质上即以湘淮军为样板对绿营的部分改造。练军由湘系大员刘长佑任直隶总督期间在辖区创始, 此后由曾国藩在督直期间进一步完善, 渐次亦在其他若干地方推广和发展开来, 形成规模。曾国藩曾强调, “东南募勇多年, 其中亦尽有良法美意为此间练军所当参用”, 而具体提出“文法宜简”、“事权宜专”、“ (官兵) 情意宜洽”等数端要则, 还就前此练军拟议“须酌改”的若干具体事项提出建议[20](P436~439)。随后他又总结出练军“两法”, 也可谓两条基本原则, “一曰就本管之镇将练本管之弁兵, 一曰调南人之战将练北人之新兵”[21](P359), 要旨仍在于以湘淮军改造绿营。

所谓“防军”, 更是以湘淮勇营直接充当国防军, 这更具在一定程度上由其“非经制性”向“经制性”转化的性质。《清史稿》中记曰:“咸丰二年, 命曾国藩治湖南练勇, 定湘军营哨之制, 为防军营制所昉。殆国藩奉命东征, 湘勇外益以淮勇, 多至二百营。左宗棠平西陲, 所部楚军亦百数十营。军事甫定, 各省险要, 悉以勇营留防, 旧日绿营, 遂同虚设……扼要之处, 留勇营屯驻, 遂有防军之称。”[22](P1046)这样的“防军”, 尽管并非纯由湘淮勇营构成, 但它是基于湘淮勇营并以之为绝对主体, 当是没有问题的。并且, 其规模亦颇可观, 如“据1898年户、兵两部的统计, 全国共有防军271212名”[23](P422), 而且在当时的清军中, 其“质量”也算较好者, “防军是军事自强运动时期中国陆军中战斗力最强的部队, 是这一时期支撑中国国防的主要武装力量, 清政府对它有很强的依赖性”[23](P425)。而这种“依赖性”, 实际上仍可推本溯源于对湘、淮系大员所创建和控制的湘、淮军的依赖。

当然, 湘、淮军的崛起特别是其所连带的军制变易, 有一个较长时间过程, 而在此间其他诸多方面也发生着连带变化。像由湘、淮军的筹饷需要, 牵及清朝财政体制上的改变, 以此为“突破口”, 使得清朝财政控制上也出现相对“内弱外强”之局, 即是又一重要方面。

原本高度集权下的清朝中央政府, 对全国具有财政上的统一控制权, 地方上没有独立的财政。田赋作为传统财政收入的最大宗, 虽由地方乃至最基层政权机构组织实施征收, 但性质上是属严格的国家税种, 直接由户部控制, 地方上并无权支配。其他更便于把控的税种更可想而知。地方上的财政开支是由中央划定, 且有严格的报销制度和程序。军费更是全由中央把控, 将帅没有自主之权。及至镇压太平天国期间, 情况开始发生明显变化。一是湘、淮“勇营”本身, 其供饷不同于国家“经制”军队, “自筹”乃重要一途;二是当时财政开支特别是军费开支所需数额巨大, 而国库匮乏, 中央财政按常规制度和方式也已远无法供支, 必须靠地方渠道弥补;三是随着湘淮系大员越来越多地出任督抚, 其军政结合, 实力强大, 具有远超以往督抚的支配和把控能力, “财权”上也不断扩充和加强, 促使财政制度上不断发生变化。当然, 除此之外, 中国半殖民地程度的不断加深, 中央政府权威弱化, 其财政主权也被直接侵害 (最突显的如关税权方面) , 这也是重要的制约和影响因素。而这里还是主要从与湘、淮系大员直接相关的事情来说。

在这方面有一个人特别值得注意, 就是湘、淮系大员中最早实际开府并成功理政的湖北巡抚胡林翼。他为了供养其麾下规模巨大的军队, 支应为数浩繁的军费开支, 采取了“改漕”、“办厘”、“整盐务”、“诱捐纳”等一系列行之有效的财政增收措施。特别是有粮台总局 (亦称“总粮台”) 的设立, 该机构有着“出款之总汇”的职能。后来亦任湖北巡抚的曾国荃, 在上奏中即有这样的陈说:“查鄂省入款之丰盈, 莫如厘税;出款之总汇, 皆由粮台。先是省城初复, 前抚臣胡林翼设立通省牙厘总局并湖北总粮台。无论何项进款, 皆归粮台弹收;无论何项开支, 多饬粮台批发。即各厘局所收银钱, 均交粮台, 总厘金局不过照验清册而已。”[24](P43)由此可见其粮台机构的财政权力之大。当然, 实际这最终还是胡林翼的权力, 因为总粮台是由他委任亲信干才负责, 自己直接控制。由胡林翼在湖北发其端, 相继为主政关涉军务的其他省区或在一方统兵的大员 (自然主要为湘淮系大员) 效仿, 成为惯例乃至潜在地影响制度演变。对此, 两江总督曾国藩在同治三年 (1864年) 春间就有这样的奏语:“前代之制, 一州岁入之款, 置转运使主之, 疆吏不得专擅。我朝之制, 一省岁入之款, 报明听候部拨, 疆吏亦不得专擅。自军兴以来, 各省丁、漕等款, 纷纷奏留供本省军需, 于是, 户部之权日轻, 疆吏之权日重。”[18](P84~85)湘系大员郭嵩焘则有过这样的分析:“军务初起, 朝廷颁发帑金, 动辄数百万, 或由户部运解, 或由邻省协拨, 军营安坐以待支放。师久而财日匮, 东南各省, 蹂躏无遗。户部之解款, 领省之协饷, 力皆不能自顾。偶一办理防堵捕剿土匪, 左支右绌, 无可为计。其势又不能坐听其决裂。艰窘如广西、贵州, 亦须经营筹划, 自求生理。湖南经理得宜, 则竟以一省之力, 支拄数省, 此又筹饷之一变局也。”[25](P126)这中间, 不论是朝廷还是地方大员, 似乎皆有其“不得已”, 说到底, 时势逼迫使然也。

财政控制上的“内弱外强”的局面, 并非只存在于“军兴”之际, 相对“承平”的时候也依然沿袭下来, 只不过或有相应的某些形式变通而已。及至清末“新政”中的宣统年间, 清廷为加强集权, 度支部提出各省财政统归藩司 (布政使) 综核的建议, 就是想如旧制那样通过中央部门对布政使的控制, 限制督抚的财政大权, 其奏中称:“国初定制, 各省布政使司掌一省钱谷之出纳, 以达于户部, 执掌本自分明。自咸丰军兴以来, 筹捐筹饷, 事属创行, 于是厘金、军需、善后、支应、报销等类, 皆另行设局, 派员管理。迨举办行政, 名目益繁, 始但取便一时, 积久遂成为故事。”[26]这种“故事”, 就是从胡林翼辈发端的, 发展开来, 遂成这样一种情势:“各省督抚, 任意赋课于民, 别设善后局听其调度, 督抚意欲如何, 则指挥如意, (中央) 政府不得难之, 且或不得预闻也。”[27](P349)如此, 财政控制上的“内弱外强”可谓彰明较著。

以湘、淮大员为基干的实力派督抚, 在相关人事权方面“自主性”的加强, 而朝廷这方面的控制权相对弱化, 是“内轻外重”再一个方面的表现。

按清代原本定制, 官员的选授形式“有请旨、拣选、选授等种。此外还有特授, 就是由皇帝亲自选点”, 这主要是在高级别的京官、外官和特殊职别的任命当中, 任命人员“可不受原来资格和其它有关条规的限制”[5](P536)。官员选授的具体程式和规则上颇为复杂, 一般说来, 大部分官员是要由中央相关职能部门 (主要是军机处、吏部) 简选题名, 最后由皇帝批准简放, 总之决定权绝对是在朝廷。对于地方上来说, 尽管督抚对辖区官员有提名、保荐的一定权利, 但最终任命也还是要实实在在地取决于朝廷。而自镇压太平天国湘淮系督抚大员崛起以后, 辖区官员的任命由督抚奏定的因素明显加强了, 尽管还要走朝廷批准的程序, 但其实质性显著弱化, 连布政使、按察使乃至对于总督而言辖区巡抚这类高官的选任, 相关大员的意见通常都起很大作用。甚至邻省督抚的任命, 有时朝廷也要征求相关强势督抚的意见。

值得注意, 湘、淮系督抚大员大多是以识才、荐才和善于用才著称的, 这实际上也反映他们在人事上的优势和强势。像胡林翼就非常典型, 他是以选人、用人特别敢于“破格”著称的。而能“破格”, 显然不仅仅是取决于官员的胆识, 更需有其变通自主的权力。对于湘、淮系督抚大员群体来说, 自然要利用人事权能集结同党, 扩充实力, 体现着明显的派系利益诉求, 但同时也确有出于“公忠体国”而用荐贤贤的立意, 两者基本能够统一。而朝廷对他们的人事意见, 通常也是很“买账”的 (这中间自有不得已因素) 。像曾国藩、胡林翼辈向朝廷推荐提名、拟行安置的官员, 朝廷“照单全收”的情况颇为常见, 有时甚至是“大面积”地照准。曾国藩任两江总督后, 鉴于辖区内安徽“自咸丰三年以来, 遍地逆氛, 吏治久弛”, 奏明“现任州县有不称职者, 拣员委署。若无安省合例之员, 随时奏办”。因该省“糜烂已久, 仕宦视为畏途。实缺人员固少, 即候补者亦属寥寥, 各班乏员可委”, 曾国藩等人“督同司道, 于行营随员中通融委用, 或于江西、湖北两省咨调来皖, 酌量委署”, 先后相继“委署各缺, 已有二十员之多”, 于同治元年 (1862年) 六月专折上奏[28](P340~343)。尽管名义上是向朝廷汇报请示, 但实际已属事后备案性质, “先斩后奏”, 生米做成熟饭。像这种情形, 平时在一般督抚治下, 自是难能出现的。

还有一种情况值得特别注意, 就是湘淮系督抚大员的幕僚入仕甚至超常规地成为高官。此前一般情况下, 幕僚只是官员私自辟置的辅助办事人员, 不在官员之列, 且其规模有限。而自湘淮大员, 因军政需要, 其幕府不但在规模上明显扩大, 而且成为各类才俊的荟萃之所。一方面, 有诸多本籍官员者加入;另一方面, 也有若干本无官职者而被保荐为官, 无论如何, 其幕府不啻成为历练和造就官员的“大本营”。像原系京官的李鸿章, 回籍办团练却无进身之阶, 是靠投身曾国藩幕起家, 由未赴任的道员直接跻身巡抚, 而他开府之后, 其幕府也渐营造成汇聚和成就官员的重要场所。李鸿章之兄李瀚章, 也是由曾国藩幕府走出的封疆大吏。左宗棠做湘抚幕僚时因强势干政被人控告, 最终他不但脱罪, 而且通过在曾国藩手下襄理军务的阶梯, 进而由将帅成为封疆大吏。由湘、淮幕僚而跻身督抚的不乏其人, 成臬、藩、道、府官员的更是多多, 自不用说再下的基层的官员了。

可见, 湘淮大员在人事权方面也远非昔日督抚可比, 确已有着很强的控制性和影响力。清末有京官言及, “督抚一喜怒而百城皆风靡;督抚一去留而属吏半更新”[29](P267), 也可借以说明这方面的情况。

还有清朝中央外交权力部分“下移”, 也是“内轻外重”的一端表现。

“外交”是“国家以和平手段对外行使主权的活动”, “外交的主体是主权国家”[30](P366)。当然, 这离不开具体的主持和办理者, 但他们一定要能代表国家或由国家授权。“外交”也有它的时代性和“主体”性差异, 譬如在晚清, 国家主权受到列强的侵害, 造成半殖民地形态下国家主权的不完整性, 这就决定了其外交整体上的必然屈辱性。在这种条件下, 外交办理者就不免受到限制。并且, 也显示出一些特别的现象, 如外交权力的部分“下移”就是典型表现。其“下移”, 主要就是由地方相关机构和大员承担和办理了相当份额的外交事务。而最凸显的, 就在南、北洋大臣尤其是北洋大臣。南洋大臣的前身即五口通商大臣, 设置较早。北洋大臣的前身是三口通商大臣, 因《北京条约》签订后北方开三口与外国通商, 办理相关商务、海防和外交活动的需要而设, 本为专职, 自同治九年 (1870年) 李鸿章任直隶总督后改为直隶总督的兼职。光绪朝《清会典》当中, 是将南、北洋大臣置于“总理各国事务衙门”目下介绍的, 其说“南洋大臣”的职能为:“掌中外交涉之总务, 专辖上海入长江以上各口, 其闽、粤、浙三省则兼理焉。凡交涉之事, 则督所司理之, 待其上以裁决。疑难者则咨总理衙门, 大事则奏闻。”[3](P909)北洋大臣的职能是:“掌北洋洋务、海防之政令, 凡津海、东海、山海各关政, 悉统治焉。凡交涉之务, 责成于关道, 而总其大纲, 以咨决于总署……凡大事则奏陈请旨。”[3](P910)严格说来, 其表述上并不完全准确, 譬如说南洋大臣“掌中外交涉之总务”, 显然其本意并非指掌“全国”的一切“交涉总务”, 是限于“南洋”而言, 即使实际外交权能上远超“南洋”的北洋大臣, 也掌不了“全国”的一切“交涉总务”, 不过是分掌了足大份额的国家外交权力而已, 这已经是外交权力部分“下移”的很典型表现了。还需注意, 尽管《清会典》中将南、北洋大臣置于“总理各国事务衙门”目下介绍, 但他们绝非该衙门的属官, 都是直接对清朝最高统治者负责的, 与总理衙门的“工作联系”上是平行用“咨”的关系, 甚至在对某些外交事务的实际处理、把控上, 还要超乎总理衙门。

从湘、淮集团督抚大员的情况看, 湘系人物多居两江总督兼南洋大臣之职, 而淮系的李鸿章则居直隶总督兼北洋大臣之职最久, 前后达28个年头。他们在主理总督辖区内政的同时, 也都涉身办理过诸多中外交涉、订约等外交事务。李鸿章在这方面尤其突出, 或谓他“坐镇北洋, 遥执朝政, 凡内政外交, 枢府常倚为主”[31](P84);其衙门“几有成为清政府第二朝廷的趋势, 李鸿章便是这个朝廷的主脑人物”[32](P113)。当然, 在当时办理外交是难免屈辱和尴尬的事情, 朝廷“下移”外交之权有它推诿责任、逃避繁难的动机, 南、北洋大臣的涉身外交也不能为其增彩反而添耻, 但毕竟又是他们在特定条件下的一种承当, 是“权力”增重的一种标志。对清廷来说这是权力“下移”, 对南、北洋大臣来说, 则是相应“上移”, 密切介入到本属中央的外交权力当中。像有论者说李鸿章“事实上成为一名全国性的官员”[33](P59), 即与他直接介入外交之局分不开。他这时与湘、淮集团形成前即有的五口通商大臣介入外交大为不同, 更有着实实在在的权能和地位。

在上述体现“内轻外重”成局的这些要端当中, 发挥主导作用的自是湘、淮集团大员, 特别是其强势督抚, 他们把握和实施着辖区内几乎是“全方位”的权力, 甚至权能远迈其辖区范围。应该正是鉴于这种情况, 罗尔纲先生以“督抚专政”[34](P217)言之。还应该特别看到, 这时有所谓“专政”权能的督抚们已是汉家大员, 这对先前的抑汉藩篱显然也是很大程度的冲破。当然, 对这种情况连同“内轻外重”的变局, 清廷绝非心甘情愿, 而是不失时机地力图修复, 回归旧辙, 特别是到清末新政时期甚至真有起码形式上的明显反弹, 从其演变轨迹上看是呈曲线状态, 不过, 皇家专制集权的衰亡大势终究无可逆转。

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