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研读一篇关于“乡镇国土空间总体规划”论文的思考

(原论文第一作者:同济大学教授彭震伟)

第一部分

首先简要解读了“2019年5月中共中央国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》”中关于新时代国土空间规划体系改革的相关内容:主要包括国土空间规划的“五级三类”体系,从而引出新时期乡镇级国土空间规划的政策背景要求。

第二部分

分析之前延续的乡镇总规(城镇总体规划和土地总体规规,以下简称城规和土规)现状情况,主要着重论述其所存在的问题,具体包括:

1、两规内容与现实管控需要相背

1)“土规”和“城规”之间在目标、技术路线、实施手段等方面存在偏差,造成冲突

2)城规延续城市的编制手段方法,存在重镇区,而轻乡镇域统筹

3)土规自上而下的用地管控方式,过于粗放,精细化与弹性化不足

2、两规乡下传导与落实情况较差

主要体现在乡镇两规编制的内容缺乏对村庄建设发展的切实引导,从而导致很多村庄规划常年缺位。

3、乡镇镇区的二元土地制度明显,城乡建设用地混杂

不同于城市用地,乡镇区用地更多体现在包含更多集体用地,切镇区中行政村混杂;

另一方面乡镇人均建设用地面积过高,用地粗放。

4、乡镇规模差异大、职能不完备,单一的既有规划标准难以应对

我国地域辽阔,不同地区乡镇规模差异较大,单一的管控体制与多样化的乡镇不匹配;

职能不完备体现在乡镇“不具有独立财政和建设审批等权力,涉及建设空间管控和非建设空间管理的事权十分有限”,这就造成我国乡镇对自然资源保护的不重视

同时现行单一的规划标准、技术手段等不能适应多样化的乡镇。

第三部分

叙述现行空间规划改革对乡镇层面的要求,具体体现在以下几个方面:

1、国家治理现代化要求乡镇规划管控与事权协同

2、城乡融合发展要求乡镇承担自然资源和生态保护的作用

3、乡镇实现高质量发展和高品质生活是新型城镇化的客观要求

第四部分

我国新时期乡镇国土空间规划的定位特征,分别体现以下几个方面:

1、借鉴英、法、日等国际经验,得出乡镇国土空间规划应该“服务地方发展诉求,匹配乡镇事权”。

2、明晰县乡事权划分,适当下放县级规划建设管理权限

即按照《意见》所要求“谁编制、谁实施、谁监管”的原则,鼓励县级政府放权于乡镇。

3、传导市县规划的管控要求,强化实施性

衔接市县空间规划中保护开发指标、建设指标、历史保护等方面,鼓励与上位规划同步编制,在市县空间规划只能够更好体现乡镇诉求。

4、创新镇区空间用途管制方式

主要体现在对乡镇集体用地利用方式的创新探索;

同时,理顺乡镇空间总规和详规的关系,创新编制内容,传导方式;对乡镇总规采用“主导功能分区+关键要素控制”,即为详规编制引导留有弹性,又实现了对重点地区要素的上位把控。

5、统筹引导村庄(详细) 规划

在乡镇空间规划编制层面,将村庄纳入其中,实现全域覆盖;明确村庄规划为详细规划,在乡镇空间规划中划定村庄管控边界,实现对开发边界外地区的管控

第五部分

国土空间规划改革背景下的乡镇国土空间总体规划不仅仅是对于原乡镇多规的整合,更是一种从编制、审批、实施、监管全流程的全新探索,是生态优先导向下对于乡镇国土空间开发、保护、利用和治理格局的整体谋划,兼具底线管控与发展引导。

阐述乡镇国土空间规划编制重点的内容:

1、严格保护乡镇全域自然资源

主要对诸如生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等区域的明确界定,对各自然资源要素类作出精准管控;建议与县市级空间规划相对接,纳入其中。

2、刚性管控乡镇国土空间的开发利用

坚持生态保护优先的原则,可继承传统土规经验,深化划定城镇集中建设区、城镇有条件建设区、特殊用途区、矿场与能源发展区等,继而对各分区制定如鼓励开发、限制开发、禁止开发等具体要求。

3、统筹乡镇域空间格局

其空间格局主要体现在乡镇域空间结构、镇村体系、城乡建设用地、产业布局、综合交通、公共服务、公共安全、公用工程等。

应在乡镇层面统筹布局,刚柔并济,给详细规划留有调整空间,同时避免乡镇空间总规的反复调整。

4、弹性规划镇区空间

建议采用相对弹性的“主导功能分区+要素控制”的镇区规划方法。

同时在大类功能区划的基础上提出编制二类用地图作为弹性引导示意。

5、底线管控村庄建设

建议对村庄拓展边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线、保护建筑控制线等进行划定,对教育、民生类设施提出要求;在实施中实行“要素清淡”的方式管控;

同时除少数特殊村庄,不建议做综合性规划。

第六部分

对整个文章研究思路进行总结;表示如何编制有效、管用的乡镇国土空间总体规划,是下一步国土空间规划改革走向深入的关键工作。

个人阅读感受

本文基于国土空间规划改革的背景,明确了对乡镇空间规划编制内容研究的必要性;结合现状乡镇原有两规存在的问题、国土空间规划在乡镇层面的要求、借鉴相关先进经验,在明晰新时期乡镇国土空间规划的定位基础上,提出乡镇层面国土空间规划内容的重点。

文章逻辑结构清晰,作者观点具有启发性,该研究课题对新时期乡镇空间规划具有一定的指导意义。

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