国有建设用地使用权分割、合并登记的问题，日前法律法规缺乏具体规范。仅《不动产登记操作规范（试行）》（以下简称《规范》）规定了国有建设用地使用权分割、合并登记问题，但也主要是规定了申请材料，实际工作中登记人员对于审核要点仍较难把握。国有建设用地需具备何种条件，不动产登记机构方可为土地使用者办理国有建设用地使用权分割、合并登记？笔者试根据现有法律法规对该问题予以解析。
土地使用者申请国有建设用地使用权分割、合并登记首先必须符合必要性条件。
本文所称的国有建设用地使用权分割、合并登记，是指同一权利人在建设用地首次登记后申请对国有建设用地进行分割或者合并登记，或同一土地使用者在建设用地首次登记时申请对国土部门供应的建设用地进行分割或者合并。对于前者，《不动产登记暂行条例实施细则》（以下简称《细则》）第26条将之归于变更登记的类型；对于后者，其实为对土地供应后的宗地进行分割或者合并以作为首次登记时的不动产单元。
土地使用者申请国有建设用地使用权分割、合并登记首先必须符合必要性条件。所谓必要性条件是指建设用地首次登记后或土地供应后首次登记前土地开发利用情况的变化导致确需建设用地分割、合并，否则将违反不动产登记规则或无法进行不动产登记。
为便于理解必要性条件，兹举二例。
例一：某公司通过挂牌方式竞得相邻两宗国有建设用地，签订的两个土地出让合同分别确定了规划条件，但总平面布置图是按照合并的上述两宗建设用地设计的，且有一幢房屋建在两宗建设用地分界处上面，上述两宗建设用地的规划条件已经城乡规划主管部门核实未变更。该公司申请首次登记时申请将上述两宗建设用地合并进行登记。根据《细则》第2条第2款规定的房屋等建筑物、构筑物和森林、林木等定着物应当与其所依附的土地、海域一并登记的不动产登记规则，上述房屋建在两宗建设用地分界处上面，从必要性的角度应允许将两宗建设用地合并登记。
例二：某房地产公司取得的建设用地已经首次登记，据其提交政府同意进行分割登记的办公会议纪要及城乡规划主管部门核实规划条件未变更的意见，申请将一宗地分割为六宗地进行登记，但并未说明分割登记的合理理由。该宗地已经首次登记，已经发生物权变动的效力，即某房地产公司已取得建设用地使用权，其未说明分割登记的合理理由，不符合分割、合并登记的必要性条件，应不允许进行分割登记。
土地使用者申请国有建设用地使用权分割、合并登记必须符合必要性条件，有如下理由：从规划管理的角度，宗地是城乡规划主管部门根据控制性详细规划、土地出让计划、区域土地利用实际情况等因素确定的，是判断建设活动是否符合控制性规划以及土地估价的载体，宗地一经确定，不宜随意调整；如无分割、合并登记的必要，不予办理分割、合并登记并不影响不动产登记，也不影响权利人的权益；首次登记后分割、合并登记增加了不动产登记的行政成本。
宗地的分割、合并在技术上应具有可行性。
土地使用者申请国有建设用地使用权分割、合并登记，宗地的分割、合并在技术上应具有可行性，否则宗地的分割、合并虽符合必要性条件，但在技术上因不具有可行性，仍无法进行宗地的分割、合并。
如土地使用者申请对不同用途或不同土地使用年限的建设用地进行合并登记，则有可能在技术上无法确定合并后建设用地的用途、土地使用年限而无法进行建设用地合并登记。
土地使用者申请国有建设用地使用权分割、合并登记，应提交城乡规划主管部门是否同意建设用地分割、合并以及是否涉及建设用地规划条件变更的意见。
土地使用者申请国有建设用地使用权分割、合并登记，应提交城乡规划主管部门是否同意建设用地分割、合并以及是否涉及建设用地规划条件变更的意见，也即城乡规划主管部门需先行审查建设用地分割、合并是否涉及建设用地规划条件变更，是否同意建设用地分割、合并。主要依据包括四个方面。
其一，《城乡规划法》第43条规定，“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示”。根据该规定，建设单位应按照规划条件进行建设。
其二，建设用地规划条件均以具体地块计算，国有建设用地的分割、合并必然涉及规划条件是否变更的问题。
取得建设用地规划许可证是申请建设用地批准书的前提条件，而规划许可证中均确定了规划条件，也就是说确定规划条件是取得建设用地的前提条件。可以说规划条件是根据控制性详细规划为建设用地量体定做的条件，规划条件的变更属于建设用地自身要素的改变。《物权法》第7条规定“物权的取得和行使，应当遵守法律”，因此，土地使用者申请国有建设用地使用权分割、合并登记时，必须核实建设用地分割、合并是否涉及规划条件变更。
《城乡规划法》第45条规定，“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实”，因此核实规划条件是否变更是城乡规划主管部门的职责。
涉及改变土地用途的，应经人民政府批准；涉及调整容积率的，应按规定补缴土地出让价款。
建设用地的分割、合并涉及改变土地用途的，应根据《土地管理法》第56条规定，经有批准权的人民政府批准后方可办理分割、合并登记。建设用地的分割、合并涉及调整容积率的，经城乡规划主管部门批准调整容积率后，应根据原国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》，按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款，土地使用者补缴土地出让价款后方可办理分割、合并登记。
综上，土地使用者申请国有建设用地使用权分割、合并登记必须符合以下条件：首先必须符合必要性条件；其次，宗地的分割、合并在技术上应具有可行性；再次，土地使用者应提交城乡规划主管部门是否同意建设用地分割、合并以及是否涉及建设用地规划条件变更的意见；最后，涉及改变土地用途的，应经有批准权的人民政府批准，涉及调整容积率的应按规定补缴土地出让价款。
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