为加强会计师事务所监管，找准行政监管的切入点，本文通过分析北京市注册会计师行业发展背景，梳理行业监管体系和政策，结合近三年行业行政监管情况，深入剖析存在的主要问题和监管难点，提出加强行业行政监管的意见建议，破解行政监管难题，实现靶向监督，进一步促进行业健康发展。
注册会计师行业 行政监管 全过程监管
为深入贯彻落实办公厅中央中共、国务院办公厅《关于进一步加强财会监督工作的意见》及《国务院办公厅关于进一步规范财务审计秩序促进注册会计师行业健康发展的意见》（国办发〔2021〕30号）的决策部署，加强会计师事务所监管，严肃财经纪律，有效发挥注册会计师审计的鉴证作用，切实履行会计师事务所“看门人”职责，北京市财政局结合财政部、北京注册会计师协会的信息管理系统选取部分在京注册设立的会计师事务所，采取集中审阅、联合检查、重点抽查、办理投诉举报案件等调研方式，重点围绕事务所经营资质管理、设立条件、执业行为、内部控制管理、执法监督检查等方面，深入了解行业目前存在的主要问题，剖析问题根源，找准行政监管的切入点，精准施策，提出下一步加强行政监管的意见建议，破解行政监管难题，实施靶向监督，进一步促进行业健康良性发展。
一、注册会计师行业发展环境
（一）行业发展背景
注册会计师依法执行审计业务出具的报告，具有鉴证效力，这使注册会计师行业成为在我国经济发展进程中的一支独立且重要的社会监督力量。会计师事务所依法独立承担注册会计师审计鉴证业务，是由较高会计专业水平并经考试取得证书的注册会计师组成的、受当事人委托承办有关审计、会计、咨询、税务等多方面业务的中介服务社会组织。会计师事务所在经济领域中承接的鉴证类业务，作为第三方独立于政府和企业之外。自上个世纪80年代我国恢复注册会计师制度至今，已经成为我国财会监督体系中不可或缺的组成部分，为各类市场经济主体提供了多元化、专业化、全方位的服务，在监督经济活动规则、提高会计信息质量、优化企业经营管理、维护市场经济秩序和保护公众投资利益等方面发挥着举足轻重的作用。
近年来，随着政府部门的简政放权、优化营商环境等一系列政策实施，注册会计师行业法定业务逐步减少，审计报告主要用于商业贷款、招投标等方面。但与之对应的，随着经济环境不断变化，经济规则逐步完善，市场约束持续增强，这为注册会计师行业跨越发展提供了新的机遇和挑战。注册会计师行业要加快发展，既需要全行业切实提升执业质量，实现良性竞争，也需要财政部门加大行政监管力度，有效发挥规范引导职责。财政部门在大力推动会计师事务所加快发展的同时，必须持续加强和改进行政监管工作，实现行业在高速运行的轨道上安全加速和优质发展，真正使注册会计师行业成为市场经济的“看门人”和“防火墙”。
（二）行业结构分析
1.会计师事务所规模分析。截至2022年底，全国共有执业会计师事务所9066家，较2021年底增加181家，同比增长2.04%。2022年底，北京地区会计师事务所共有771家，较2021年底增加8家，同比增长1.05%，数量继续保持小幅增长。北京地区事务所数量占全国事务所总量的8.5%，略低于2021年。从人员规模来看，2022年底，北京地区10名以下注册会计师的事务所数量继续增加，达到587家，超过事务所总量的七成，占比76.13%；10至49名注册会计师的事务所为146家，占比18.94%；50至99名注册会计师的事务所数量为10家，占比1.29%；100至199名注册会计师的事务所数量为6家，占比0.78%；200至299名注册会计师的事务所数量为4家，占比0.52%；300至399名注册会计师的事务所为4家，占比0.52%；400名以上注册会计师的事务所数量为14家，占比1.82%（见图1）。
图1 北京地区会计师事务所规模分析图
2.会计师事务所资质结构分析。自2020年起，会计师事务所从事证券服务业务实行备案制。截至2022年底，北京地区具有证券资格的事务所37家，较2021年增加5家。未备案证券资格的事务所734家（见图2）。
图2 北京地区会计师事务所资质结构分析图
3.会计师事务所组织形式分析。截至2022年底，北京地区共有有限责任制事务所335家，占事务所总数的43.45%，较上年减少14家，同比下降4.01%；普通合伙制事务所403家，占比52.27%，较上年增加22家，持续保持较快增长速度，同比增长5.77%；特殊普通合伙制的事务所为33家（不含25家分所），占比4.28%，数量与上年持平（见图3）。
图3 北京地区会计师事务所组织形式分析图
从上述数据可以看出，2022年度会计师事务所数量继续保持小幅增长，但50人以下的中小事务所占据绝大部分。数量众多的会计师事务所既为社会经济的发展提供保驾护航的作用，同时，激烈的竞争环境也使会计师事务所的发展空间和执业水平得到制约和影响。财政部门作为会计师事务所的行政管理部门，加强对会计师事务所的行政监管，对促进会计师事务所的发展、规范会计师事务所的执业行为具有重要意义。
二、注册会计师行业监管背景
（一）行业监管发展历程
我国注册会计师行业监管体系发展历经了多个阶段，逐步从财政部门主管、财政部门和审计部门同时管理、注册会计师协会统一管理，发展到今天的财政部门行政执法监管和注册会计师协会行业自律监管相结合的格局。
1980年，我国开始恢复注册会计师制度，40余年来行业得到较快发展，截至2022年底，全国共有正常执业注册会计师98975人，会计师事务所9066家。北京有正常执业注册会计师11484人，会计师事务所771家。2002年11月，财政部印发《进一步加强注册会计师行业管理的意见》，收回原委托由中国注册会计师协会行使的行政职能，转为财政部有关机关部门负责，注册会计师协会履行行业自律监管的职能。财政部门对注册会计师行业的监管的对象包括注册会计师、会计师事务所和注册会计师协会。其监管内容涉及会计师事务所设立形式、设立条件、执业质量以及注册会计师执业资格等方面。注册会计师协会是注册会计师行业唯一的行业自律监管主体，主体清晰单一，协会是由注册会计师组成的社会团体，其宗旨是服务、监督、管理、协调，主要职责是审批和管理会员，拟订行业执业准则规则、检查注册会计师执业资格及注册会计师和会计师事务所的执业行为，制订行业自律管理规范，组织行业考试、会员培训、业务交流、理论研究，支持会员依法执业，维护会员合法权益，促进行业健康发展等。2003年，北京市财政局根据《进一步加强注册会计师行业管理的意见》要求，收回原委托北京市注册会计师协会行使的行政管理职能，确立了北京市注册会计师行业行政监管与自律监管并行的管理体系。
（二）行业监管现行法规依据
1.《中华人民共和国注册会计师法》。作为行业管理最顶层的法律文件，该法对如何发挥注册会计师在社会经济活动中的鉴证服务作用进行了顶层规范，强化了注册会计师的管理，维护了社会公共利益和投资者的合法权益，促进了社会主义市场经济健康发展。
2.《会计师事务所执业许可和监督管理办法》等其他规章制度文件。为了进一步加强对注册会计师的管理，财政部先后颁布了《会计师事务所监督检查工作规程》（财监〔2006〕11号）《会计师事务所执业许可和监督管理办法》（财政部令第89号、97号修改）等制度。2021年，《国务院办公厅关于进一步规范财务审计秩序促进注册会计师行业健康发展的意见》出台，要求开展四个专项整治行动，加强注册会计师行业监管，提升审计质量，促进行业健康发展。2023年2月，办公厅中央中共、国务院办公厅印发《关于进一步加强财会监督工作的意见》，进一步强调要加强对注册会计师、资产评估和代理记账行业执业质量的监督，切实规范行业秩序，促进行业健康发展，并将中介机构监督列为财政监督的重要内容。
（三）北京市行业行政监管情况
1.联合检查工作情况。北京市财政局与北京注册会计师协会、北京资产评估协会成立两师行业联合监管领导小组，会计处、资产管理处、北注协、北评协为成员单位，财政监督处牵头负责日常工作。按照“统一组织实施、统一检查计划、统一发布公告、统一规范程序、统一处罚惩戒”的原则，充分发挥财政监督处执法监督、会计处和资产管理处设立条件监管、“两协”行业自律监管的优势，推动联合检查内容相互融合，加强沟通协调，密切配合，形成了行政监管和行业自律相结合的行业联合监管长效机制，做到功能互补、优势共享。2020年至2022年，共计对461家会计师事务所或其他中介机构执业质量进行了联合检查，发现问题19293项。
2.投诉举报检查情况。2020年北京市财政局收到对注册会计师行业投诉举报20件，2021年收到投诉举报30件，2022年收到投诉举报63件。从近年投诉举报趋势来看，除了数量逐年大幅增加外，审计报告作为证据进入诉讼和司法调查程序，以及会计师事务所出具司法鉴定报告涉及的投诉举报信访事项日益增多，这反映出行业管理仍存在着不少问题。
3.实施行政处理处罚情况。2021年以来，北京市财政局靶向监管，重拳出击，加大处理处罚力度，查处未履行必要审计程序大量售卖报告、严重扰乱行业秩序，依法吊销会计师事务所13家，没收违法所得并处以罚金629.73万元；注销不符合持续经营条件的会计师事务所12家；吊销注册会计师证书4人；责令暂停执业1年的注册会计师29人；约谈会计师事务所5家。对涉嫌刑事犯罪的2家会计师事务所及其人员移交公安机关依法处理。处理处罚结果呈现五个特点：一是依法从严顶格处理，对极其恶劣的机构没收其违法所得，并处以5倍罚款，采用经济惩戒措施直击要害，有力震慑行业严重违法行为。二是对配合检查和阻挠检查的行为区别对待，在裁量基准范围内依法界定处罚量级，做到配合从宽、阻挠从重。三是对妄图通过“一拖了之”和“躲之了事”侥幸逃避打击的恶劣行径一追到底，绝不放过。四是对检查中发现的将注册会计师证书和个人签名章委托事务所管理，未履行必要审计程序出具报告的注册会计师从严处理。五是做好“行”“刑”衔接，将调查和处罚中涉嫌刑事犯罪的违法线索移交公安机关依法处理。
4.规范联合监管程序。北京市财政局在总结以往经验的基础上，起草编制了《北京市两师行业执法监督工作手册》，内容包括《北京市注册会计师行业执法检查工作规程》《北京市注册会计师行业执法检查证据指南》《两师行业举报投诉案件处理工作规程》《举报投诉案件分类处理指南（案例分析）》和执法检查各类法律文书模板、适用法律法规文件等六个方面，规范核查取证程序，提高执法检查效率，为北京市两师行业监管工作提供了有力的制度支撑。
三、主要问题及监管难点
（一）执业行为的问题层出不穷
在北京市2020年至2022年连续三年的行业执业质量联合检查中发现，未严格执行审计准则问题总计19293个。其中：未实施必要审计程序和获取充分适当审计证据问题共9710个，未按规定编制和保存审计工作底稿问题6422个，事务所内部质量控制问题824个，其他问题2337个。发表审计意见不恰当的事务所11家。
（二）执业资质与设立的问题五花八门
部分会计师事务所未取得执业资格证书，其中，个别事务所还存在“无证经营”、开具增值税发票项目为“审计费”的问题。经核实，此类机构大多未以自身名义出具审计报告，而是收取中介费后由其他事务所出具报告。个别事务所开设的分公司，在未取得执业证书的情况下以分公司名义承接审计业务，并出具审计报告。在实际工作中，部分执业许可申请人未能按规定办理工商变更登记，甚至部分“会计师事务所”在成立后就没有申请过执业许可证书，仍然以“会计师事务所”名义开展业务。财政与市场监管部门的沟通协调机制不够通畅，会计师事务所执业资质管理与后续工商登记审核流程仍然有待进一步衔接。
（三）政策法规依据亟待完善
1.对不配合检查工作的事务所处罚手段有限，力度不足。部分事务所历经多次检查，已熟悉相关检查程序与法规制度，反复钻研制度漏洞，不断地打规则的擦边球，不同程度地拒绝、延误、阻挠、逃避检查，谎报、隐匿相关证据资料，直接或间接的不配合检查工作。根据相关法律，对于上述行为仅能给予“警告，可以并处1万元以下的罚款；对会计师事务所首席合伙人（主任会计师）等相关管理人员和直接责任人员给予警告，可以并处1万元以下罚款”的处罚，处罚力度明显不足，违法成本过低使得监督威慑力极大削弱，甚至对监管置若罔闻。部分问题严重的事务所为逃避可能的暂停执业、吊销执业许可等严厉处罚，采取拒绝、延误、阻挠、逃避检查、谎报和隐匿证据等方式，以换取相对较轻的处罚结果。现行相关制度的漏洞与处罚力度不足，变相鼓励了部分事务所采取抗拒或消极方式应对检查，给检查工作增加了困难。
2.对非注册会计师实际控制会计师事务所尚无有效管理手段。部分注册会计师将个人注册会计师印章和执业资格证书交由实际控制人保管，并定期取得一定金额的挂名收益，不参与事务所经营管理，没有到过被审计单位现场，没有实际参与执行过审计业务，更没有实际进行过质控复核工作，允许或默许事务所其他工作人员在审计报告上代为签字并盖章。由于实际控制人多数不是注册会计师，《中华人民共和国注册会计师法》《会计师事务所执业许可和监督管理办法》（财政部令第89号、97号修改）等法律法规中均没有针对性条款，目前，仅能对事务所与挂名签字的注册会计师实施处理处罚，对违法、违规获取重大利益的实际控制人却缺乏有效监管的法理依据，无法直接对其进行处罚。致使其可以不断变换马甲，以背后操纵的方式继续违法违规从事业务，大量出具和售卖质量低劣甚至虚假、虚构的审计报告，破坏行业公信力与形象，误导报告信息使用者，严重扰乱行业市场和社会经济秩序。
3.针对网售报告的问题尚未对电商平台的责任进行约束。网售报告的线索大多是通过网信部门大数据搜索而来，通过检查发现，为了逃避处罚，部分事务所相关审计业务在单位体外循环，完整电商平台账户信息与销售数据极难从被检查单位取得，执法人员也没有从电商平台获取信息的渠道与权利，目前只能通过对被检查单位财税资料进行核查，取证难度极大，问题定性极为困难。就法律法规而言，相关问题仅在《会计师事务所执业许可和监督管理办法》（财政部令第89号、97号修改）第六十二条有“会计师事务所不得有下列行为：……（八）……或者通过网络平台或者其他媒介售卖注册会计师业务报告；……”的表述，但尚未在注册会计师法等法律层面予以明确。对于网络售卖另一关键参与方，即电商平台尚无明确的处罚与约束条款，无法从销售渠道上封堵此类问题，也无稳定渠道获取必要网售账户信息与销售数据。
4.注册会计师超胜任能力和挂名执业无具体认定标准。如2021年检查发现，部分会计师事务所存在注册会计师年度签署报告超100份、挂名执业的情况。其中：37家事务所存在注册会计师超胜任能力问题（注册会计师年度签署报告超100份），涉及115名注册会计师；部分事务所为达到一定注册会计师规模，将一些取得注册会计师执业资格但实际未执业的人员在事务所挂名。《中华人民共和国注册会计师法》《会计师事务所执业许可和监督管理办法》对超胜任能力、挂名执业并无明确的概念解读。地方财政部门对挂名执业没有具体认定标准，对超胜任能力的行为也只能以签署报告超100份进行归集，忽略了不同业务性质或管理模式对签发报告数量的影响。同时，针对这两类问题，相关法律法规也没有明确处罚条款，致使问题处置无法律法规可遵循，治理的路径和难度较大。
5.对进入司法程序的司法会计鉴定类报告的监管界限不够清晰。目前，在办理相关投诉举报案件过程中，很大一部分是投诉人对会计师事务所出具的“法院审判使用的司法鉴定意见”“公安机关案件侦办使用的审计报告或会计咨询报告”投诉事项，并依照《注册会计师法》《审计准则》等法律法规和准则进行检查，将检查中发现的对于鉴定意见的问题答复投诉人。由于核查所依据的法律不同，且涉及司法判决结果，一般是司法审判败诉方或犯罪嫌疑人作为举报人，将法院或公安机关委托中介机构出具的司法鉴定报告投诉至行政机关，诉求内容多样，一案一情，涉及各方经济利益，关注度高，矛盾错综复杂，政策界限不够清晰，法律保障不够健全，反复性明显。财政部门依据相关法律法规，对两师行业进行监管，但《注册会计师法》等相关法律法规并没有对注册会计师《司法鉴定程序通则》出具的司法鉴定意见，财政部门“该如何监管，监管的范围是什么”进行规定，且由于司法鉴定意见的特殊性，注册会计师执行审计业务、资产评估师出具资产评估报告适用的准则，不能适用于其出具司法鉴定意见的行为，极易造成“行政权干涉司法权”。
（四）监督检查执行有待加强
1.多头监管、职责不够清晰。针对注册会计师行业的行政监管主体，监管权限界定不太清晰，财政、证监会、审计等部门多头管理，重复监管，政府监管效率未充分发挥，加大了监管成本，也给会计师事务所造成经营压力，增加了其负担。诸多监管主体检查依据相同，皆以审计准则为标准，而不同部门实施的处罚程度有所差异。
2.业务备案尚不完善。以北京为例，北京注册会计师协会在2020年废止了原有的防伪标识领用登记模式以后，尚未建立新的鉴证业务报告防伪登记体系。目前北京市辖区内会计师事务所鉴证报告的业务信息没有备案，也无报告真伪识别渠道，使行业监管处在“失明”的状态。受上述问题影响，部分会计师事务所趁机瞒报或少报鉴证业务，以达到隐匿违法、违规业务，逃避检查的目的。而监管机构在没有业务备案、真伪识别系统或信息的前提下，监督工作无的放矢，仅能依据开票记录、网络公开信息等有限渠道漫无目的地搜寻相关事务所可能出具过鉴证业务报告的线索或信息，并尽可能地从已发现的鉴证业务中的被审计单位获取审计报告、业务约定书等证据资料，而相关被审计单位因为自身利益等原因往往不愿提供或不愿完整提供相关证据资料，特别是涉及网售、虚假报告等违法问题的情况下，行业监管工作举步维艰，费时费力且难以取得完整有效的证据。
3.以事后处罚的手段为主，事前、事中监管尚未形成。在执法方面，相关监督检查工作主要围绕事后处理处罚进行，事前、事中控制体系尚未建立，大都在违法违规行为发生后被动应对。现有监管方式，没有形成全过程的行业监督机制，难以发挥监管的最大作用。同时，从以往注册会计师监督检查的实际案例情况来看，对个别严重违法违规的会计师事务所及注册会计师的处罚相对较轻，力度不大，给予暂停执业、吊销执业证书的行政处罚较少，不足以起到震慑作用，个别会计师事务所为获取高额利润，铤而走险，违法成本较低。
（五）行业自身建设问题包罗万象
1.职业操守缺位，能力与人才储备不足。会计师事务所出现的问题与从业人员执业能力不足和职业操守缺位密切相关。执业质量所存在的诸多问题，部分情况为会计师事务所或注册会计师主观为之；部分系从业人员执业水平低下，一些从业者年龄偏大，知识更新慢、专业知识陈旧，人员结构整体呈现老龄化发展趋势，人才储备不足。部分注册会计师系退休人员，甚者更是年逾七旬，其身体条件已不具备执业能力，通过挂靠或允许会计师事务所用其名义出具报告获取个人经济利益，成为不良会计师事务所的实际控制人的手中枪，谋取不法收益。
2.低价恶性竞争，扰乱市场秩序。随着法定业务日趋减少，民企使用年审报告大多用于银行贷款、招投标需求等，而民企委托方的关注点主要是审计报告是否符合最终使用者的需求，对服务质量并不十分关切。这使得部分会计师事务所为了维持经营，不得不采取低价竞争、给予提成等手段招揽生意。低价竞争需要降低主营成本，也就是注册会计师的人工成本，减少了审计程序，其结果必然无法做到独立、客观、公正，势必严重影响注册会计师行业的市场秩序，加剧了劣币驱逐良币的态势。
3.执业质量较差，业务不具备独立性。部分执业质量较差的会计师事务所，其服务对象多为中小微企业。其特点：一是企业（委托方）自身财务管理薄弱，领导层对财务工作重视程度不够，绝大部分的财务收支都由实际管理者一人决策，没有把第三方独立审计作为弥补财务管理不足的重要手段。二是虽有出具审计报告的需求，但为降低管理成本，在市场中寻找审计收费较低的会计师事务所，这也变相加剧了行业低价竞争。三是会计师事务所为节约人员成本，大量审计工作由助理完成，缩短审计时间，容易使注册会计师因执行审计程序、获取审计证据不足造成审计失真，导致执业质量下降。更有甚者，个别事务所为谋取利益按照企业的意愿出具审计报告，严重扰乱社会经济秩序。
4.虚报业务收入，自损行业公信力。个别会计师事务所为提高每年会计师事务所百强排名，增加招投标和入围申报优势，虚假拔高了事务所的业绩。近年来会计师事务所虚报收入的新闻报道在全国屡有发生，一方面对行业社会形象造成了严重打击，自我否定了行业的道德底线，引发了社会对会计师事务所百强排名的质疑；另一方面也说明了目前部分国有企业和上市公司等大型项目委托单位的审计业务采购机制还存在欠缺，过于重视会计师事务所的规模，忽视了服务质量、职业操守等关键特质，采购评选标准的设置过于简单，未能贴合注册会计师行业的特殊情况。
四、对注册会计师行业的监管建议
为贯彻落实办公厅中央中共、国务院办公厅《关于进一步加强财会监督工作的意见》及《国务院办公厅关于进一步规范财务审计秩序促进注册会计师行业健康发展的意见》有关要求，加强注册会计师行业监管，提升审计质量，促进行业健康发展，着力提升注册会计师行业监管能力和治理水平，本文提出以下建议。
（一）提升政治站位，全面加强党的领导
一是强化党的领导。牢牢把握正确的政治方向，认真贯彻落实精神二十大党的以及党中央、北京市委关于加强“两新”组织党建工作的部署和要求，将党的领导贯穿于注册会计师行业管理的各个环节，持续深化全面从严治党，营造风清气正的干事创业环境，为实现行业高质量发展提供根本保证。二是落实党建责任。坚持党的组织和工作与行业治理发展有机融合、相互促进，推动会计师事务所将党建工作要求载入章程或协议，构建完整的党委领导工作机制和完善的纪检工作体系，夯实执业机构组织基础；发挥党员引领示范作用，树立“专精特”发展典型，培育国内外有影响力的机构，提升北京注册会计师行业国际化水平。三是坚持党管人才。加强党对注册会计师行业人才工作的全面领导，把加强人才队伍建设融入服务国家和首都经济社会发展的大局中来筹划、来部署，发挥好专业协会和有关培训机构的职能作用，形成工作合力。
（二）压实各方监管责任，形成齐抓共管合力
理顺和完善行业监管体制，强化财政部门与协会的沟通协调，完善行业监管联席会议制度，凝聚共识，整合力量、协同发力，实现财会监督与其他监督贯通协调，做到优势共享、功能互补。一是财政部门要统筹抓总。北京市财政局作为注册会计师行业行政主管部门要发挥统筹抓总作用，完善行业审批监管制度，加强事中事后监管工作的统筹协调和指导督促。充分发挥监督检查机关执法监督、会计管理部门审批许可监管、协会行业自律管理的整体合力，指导北京注册会计师协会做好行业管理和内部治理。二是行业协会要自律监管。北京注册会计师协会要切实担起行业管理和内部治理的主体责任，组织行业法律法规和监管制度的普及宣传，狠抓审计职业规范和执业准则规则落实，强化注册会计师执业的独立性；严格执业资格和审计质量监管，加强专业技术培训和职业道德教育，提升审计质量水平。三是相关部门要联动协作。北京市市场监管局、市国资委、市人力资源社会保障局、市委网信办、北京银保监局等相关成员单位各司其职，建立跨部门合作监管机制，实现信息互通、资源共享、联合处罚，防止出现监管真空。
（三）强化专项整治力度，建立监管长效机制
一是进一步加大检查与惩处力度，规范行业行为。建立长效监管机制，增大检查力度，规范执业行为与纪律。对会计师事务所串通舞弊、丧失独立性等违反职业规范和道德规范、大量低价兜售审计报告的重大问题，依法依规严肃处理，对影响恶劣的重大案件从速从严从重处罚，坚决做到“零容忍”，有效震慑行业违法违规行为，坚决清除行业“毒瘤顽疾”和“害群之马”。二是持续组织四个专项整治行动。按照要求在会计师事务所自查及核查的基础上集中实施重点检查，依法注销不符合专职执业规定的注册会计师执业证书，对未履行审计程序大量低价兜售审计报告的恶劣行径依法进行顶格处罚，会同市市场监管局对“无证经营”事务所进行核查处理，切实把各项整治措施落到实处，有效净化行业执业环境。三是加大典型案例曝光力度。编辑有代表性的“虚假报告”“挂名执业”“网络售卖报告”“超出胜任能力执业”及“无证经营”等违法违规典型案例，加大曝光力度，以案说法，以案促改，将行业惩戒和行政处罚相结合，增强监管威慑力。四是建立健全监管合作机制。系统梳理总结集中整治的经验做法，通过部门联席会议和线索共享制度，健全完善联合监管长效机制。分析行业管理风险隐患，实施靶向监管，探索分级分类监管手段，提高检查实效；落实国务院“双随机、一公开”监管要求，以联合检查促进各项准则规章制度的执行落实。五是建立相对稳定的行政执法队伍。注册会计师执业具有较强的专业性，对行业监管人员的业务素质和综合能力要求很高，对会计师事务所执业质量的检查需要执法人员熟悉审计职业准则，掌握规范开展审计业务的流程，熟练运用有关法律法规对执业中的问题进行综合判断，监管机构需建立一支稳定、成熟，专业能力和专业素养较高的行政执法队伍。
（四）完善监管制度建设，细化实施细则
财政部《中华人民共和国注册会计师法修订草案（征求意见稿）》对注册会计师违法违规的处罚力度和广度大幅增强，其中对于拒绝、延误、阻挠、逃避检查，谎报、隐匿相关证据资料的行为，对相关会计师事务所能够给予“警告，并处五万元以上三十万元以下的罚款。拒不改正的，暂停执行业务一个月至一年”的处罚。新法通过后，可以对蓄意不配合检查工作的事务所和人员形成实质威慑，切实破解现阶段检查工作中的困境。该征求意见稿第十七条规定“会计师事务所无需进行工商登记”，第九十八条规定“本法施行前已经取得营业执照的会计师事务所，应当在本法施行后一年内注销营业执照”。新法通过后，将从源头上封堵会计师事务所“无证经营”的问题。以注册会计师法修订为契机，及时完善会计师事务所监督管理办法和投诉举报管理办法，细化有关实施细则，提高可操作性。建议在法律法规中增加对非注册会计师实际控制人、网售报告电商平台的约束条例与惩处条款，明确注册会计师超胜任能力或挂名执业的具体认定标准和处理处罚依据，明确财政部门不予受理进入司法程序的司法鉴定类审计报告的投诉举报，封堵现行法规漏洞，使检查工作有法可依，有效治理相关问题。
（五）加快数字化建设，实现全过程监管
一是积极探索智慧管理，加快数字监管平台建设。加快推动统一的注册会计师行业管理平台建设，切实加强业务报备，实施动态监控，对明显超出服务能力、审计收费明显低于成本等情况实时预警，为审计报告使用者提供便捷的渠道，实时查询报告真伪和基本业务信息，打破数据孤岛壁垒，促进各管理系统的互联互通。加快数字监管平台建设，推进监管、执法、信用系统互联互通，提高事中事后监管效能。积极推进银行函证规范化、集中化、数字化发展，鼓励具备条件的商业银行和会计师事务所接入第三方函证平台，按照相关规定，以可靠、安全、效率、同享为原则推动函证数字化工作。二是加强执业监测和管理，建立行业日常监管与事前控制。通过注册会计师业务报备、执业年检、电子证照和签章等手段，加强行业日常监管，加大对从事国有企业及金融企业审计业务会计师事务所重大事项变更的信息监测，突出对首席合伙人、质控主管合伙人和其他执行合伙事务合伙人的任职资格、诚信信息的监管。三是强化企业选聘责任，形成以质量为导向的选聘机制。完善国有企业和上市公司选聘会计师事务所有关规定，充分考虑拟聘会计师事务所胜任能力同企业资产规模、业务特征等情况的匹配程度，科学设置选聘事务所指标权重，引导形成以质量为导向的会计师事务所选聘机制，建立事务所招投标行为的监测分析机制，对恶意低价竞争者给予重点关注，对压价竞争的事务所严肃追责并予以公告。
（六）加强诚信体系建设，实施分级分类监管
一是加快推进信用体系建设。按照“双随机、一公开”要求，建立会计师事务所信用分级分类监管制度和评价体系，从内部治理、守法守信、社会责任等维度，探索制定信用监管标准，实现差异化精准监管。二是完善事务所信息披露成果应用。充分运用会计师事务所执业许可审批、重大事项变更备案、监督检查情况等信息，及时披露会计师事务所人员构成、组织形式、主营业务、执业质量、表彰荣誉、处罚惩戒等信息，增强会计师事务所透明度，加大宣传，引导社会企业选聘事务所时有效使用信息披露成果。三是实现监管结果共享。将行业信用评价结果与政府其他相关部门共享，对执业失信行为进行联合惩戒，切实提升行业市场主体和从业人员诚信观念。
（七）完善行业内部治理，强化审计质量控制
一是开展对执业人员的普法警示教育活动。财政部门和行业协会督促引导学习《关于进一步加强财会监督工作的意见》《国务院办公厅关于进一步规范财务审计秩序促进注册会计师行业健康发展的意见》以及注册会计师行业法律法规和职业道德要求，切实强化从业人员对违法违规执业行为应承担的法律后果的教育；督促注册会计师恪守独立、客观、公正的原则，保持应有的职业谨慎态度，遵守职业道德规范，不断提高注册会计师的专业胜任能力和执业水平。二是加强事务所内部治理建设。推动事务所建立以职业道德、执业质量为关键标准的业绩评价体系和晋升机制；推动会计师事务所在重大决策、质量控制、人力资源、业务承接等层面构建系统完备、科学规范、运行有效的内部治理体系，不断提升会计师事务所一体化管理水平；继续深化贯彻落实风险导向的审计理念，完善事务所质量控制体系建设，防范系统风险，提高事务所执业质量水平。三是推进审计业务数字化建设。加快行业数字化转型步伐，鼓励会计师事务所制定切实可行的信息化发展战略，鼓励大型会计师事务所升级审计作业系统、强化总分所一体化综合管理系统，提高提供数字化、智能化审计等的能力。以大所协助中小所的形式开展数字化建设，推广业务和管理信息化产品，在信息系统、数据平台的使用方面给予支持。四是进一步加强后续培训教育。加大对注册会计师专业能力提升、价值贡献、先进事迹等的培训力度，积极引导社会舆论和市场预期，促进注册会计师行业健康发展，为首都经济社会高质量发展保驾护航。■
（作者单位：北京市财政局）
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本文刊于《财政监督》2023年13期
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