主体功能区规划第二讲 主体功能区规划的地位、任务和内容 第一部分主体功能区规划的地位 主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，是国民经济和社会发展总体规划、人口规划、区域规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划、生态建设规划、流域综合规划、水资源综合规划、海洋功能区划、海域使用规划、粮食生产规划、交通规划、防灾减灾规划等在空间开发和布局的基本依据。同时，编制主体功能区规划要以上述规划和其他相关规划为支撑，并在政策、法规和实施管理等方面做好衔接工作。 |
第二部分主体功能区规划的层级 结合我国行政区划和长期发展取向，主体功能区规划主要两个层面上展开，即国家层面、省（自治区、直辖市）层面。市县级可结合各地实际情况编制规划或实施方案。 国家层面主体功能区规划由中央会同省级确定，注重宏观性、导向性、战略性，明确以县级行政区为基本单元的四类主体功能区，不一定要全覆盖。 省（自治区、直辖市）级主体功能区规划，要既体现对国家层面的落实，又对市县有一定指导作用，是承上启下的层面，也是主体功能区规划从理论走向实践的关键环节，由省级会同市县确定，划分相应的主体功能区，基本单元为县级或部分乡镇行政区，空间范围原则上应全覆盖。 市县级功能区规划或实施方案关键在落实，要在省级层面基础上，由省级指导，市县具体确定，并做好功能区划分，尤其要做好相关的产业、城镇、基础设施等空间规划，以落实主体功能区规划。 |
第三部分主体功能区规划的主要任务 （一）全国主体功能区规划 国家层面主体功能区规划要从国家整体战略出发，针对国土开发中的主要矛盾和焦点问题，突出宏观性和战略性，对影响力广泛、主体功能突出的区域进行区域范围适度的功能区划分。 （二）省级主体功能区规划 省级层面主体功能区规划在国家层面主体功能区规划的基础上，按照国家确定的主体功能区划分原则，从本地区实际出发，会同市县政府确定省级层面的主体功能区。 （三）市县功能区规划或实施方案 县（市、区）层面主体功能区规划既是省级层次主体功能区落实的重要环节，也是新时期进行城市管治的重要依据。县（市、区）层面主体功能区作为基础层面，主要在落实、在实践、在管治。在国家或省级层面确定的本市主体功能定位的前提下，对辖区内的国土空间进行具体的功能区划分，划定辖区内各类功能区的“红线”，如城镇空间、农业空间、生态空间等。进而根据各功能区的定位，规范开发时序，把握开发强度，审批开发项目。 |
第四部分主体功能区规划编制的主要原则 编制主体功能区规划应该遵循以下原则： 坚持以人为本，引导人口与经济在国土空间合理、均衡分布，逐步实现不同区域和城乡人民都享有均等化公共服务； 坚持集约开发，引导产业相对集聚发展，人口相对集中居住，形成以城市群为主体形态、其他城镇点状分布的城镇化格局，提高土地、水、气候等资源的利用效率，增强可持续发展能力； 坚持尊重自然，开发必须以保护好自然生态为前提，发展必须以环境容量为基础，确保生态安全，不断改善环境质量，实现人与自然和谐相处； 坚持城乡统筹，防止城镇化地区对农村地区的过度侵蚀，同时，也为农村人口进入城市提供必要的空间； 坚持陆海统筹，强化海洋意识，充分考虑海域资源环境承载能力，做到陆地开发与海洋开发相协调。 |
根据上述规划原则，编制主体功能区规划还必须处理好开发与发展的关系、政府与市场的关系、局部与全局的关系、主体功能与其他功能的关系、行政区与主体功能区的关系、各类主体功能区之间的关系和保持稳定与动态调整的关系。 处理好开发与发展的关系。发展是硬道理，发展必须建立在科学合理、有序适度开发的基础上。我国正处于工业化、城镇化加速发展的阶段，编制实施主体功能区规划，就是要在大规模开发过程中，既明确优化开发、重点开发区域，又根据资源环境承载能力划定限制、禁止开发区域，实现又好又快发展。 处理好政府与市场的关系。主体功能区规划是政府对国土空间开发的战略设计和总体布局，体现了国家战略意图，政府应当根据主体功能区的定位合理配置公共资源，同时要充分发挥市场配置资源的决定性作用，完善法律法规和区域政策，综合运用各种手段，引导市场主体的行为符合主体功能区的定位。 处理好局部与全局的关系。推进形成主体功能区是从全局利益出发，谋求国家和人民的整体利益、长远利益的最大化，要做到局部服从全局，全局兼顾局部。 |
处理好主体功能与其他功能的关系。主体功能区要突出主要功能和主导作用，同时不排斥其他辅助或附属功能。优化开发和重点开发区域的主体功能是集聚经济和人口，但其中也要有生态区、农业区、旅游休闲区等；限制开发区域的主体功能是保护生态环境，但在生态和资源环境可承受的范围内也可以发展特色产业，适度开发矿产资源。 处理好行政区与主体功能区的关系。编制主体功能区规划，需要打破行政区界限，改变完全按行政区制定区域政策和绩效评价的方法，同时，主体功能区规划的实施，也需要依托一定层级的行政区。 处理好各类主体功能区之间的关系。各类主体功能区之间要分工协作，相互促进。优化开发区域要通过向重点开发区域转移产业，减轻人口、资源大规模跨区域流动和生态环境的压力；重点开发区域要促进产业集群发展，增强承接限制开发和禁止开发区域超载人口的能力；限制开发、禁止开发区域要通过生态建设和环境保护，提高生态环境承载能力，逐步成为全国或区域性的生态屏障和自然文化保护区域。 处理好保持稳定与动态调整的关系。主体功能区一经确定，不能随意更改。禁止开发区域要严格依法保护；限制开发区域要坚持保护优先，逐步扩大范围；重点开发区域可根据经济社会发展和资源环境承载能力的变化，适时调整为优化开发区域。 |
第五部分主体功能区规划编制的主要内容 主体功能区规划的主要内容，是在分析评价国土空间的基础上，确定各级各类主体功能区的数量、位置和范围，明确不同主体功能区的定位、开发方向、管制原则、区域政策等。 |
（一）开展国土空间综合评价 编制主体功能区规划，首先要对国土空间进行客观分析评价。科学确定指标体系，利用遥感、地理信息等空间分析技术和手段，对规划地区的所有国土空间进行综合分析评价，作为确定主体功能区的基本依据。 分析评价采用统一的指标体系，统筹考虑以下因素： 一是资源环境承载能力。即在自然生态环境不受危害并维系良好生态系统的前提下，特定区域的资源禀赋和环境容量所能承载的经济规模和人口规模。主要包括：水、土地等资源的丰裕程度，水和大气等的环境容量，水土流失和沙漠化等的生态敏感性，生物多样性和水源涵养等的生态重要性，地质、地震、气候、风暴潮等自然灾害频发程度等。 二是现有开发密度。主要指区域工业化、城镇化的程度，包括土地资源、水资源开发强度等。 三是发展潜力。即基于一定资源环境承载能力，区域的潜在发展能力，包括经济社会发展基础、科技教育水平、区位条件、历史和民族等地缘因素，以及国家和地区的战略取向等。 |
（二）确定区域主体功能定位 在分析评价的基础上，根据人口居住、交通和产业发展等对空间需求的预测以及对未来国土空间变动趋势的分析，在国家和省级主体功能区规划中确定各类主体功能区的数量、位置和范围。明确各个主体功能区的定位、发展方向、开发时序、管制原则等。 国家层面的四类主体功能区不覆盖全部国土，优化开发、重点开发和限制开发区域原则上以县级行政区为基本单元，禁止开发区域按照法定范围或自然边界确定；按照区域发展总体战略和推进形成主体功能区的总体要求，阐明推进形成主体功能区的指导方针、主要目标、开发战略等，提出确定省级主体功能区的主要原则，以及市、县级行政区在推进形成主体功能区中的主要职责。 |
省级主体功能区规划要根据国家主体功能区规划，将行政区内国家层面的主体功能区确定为相同类型的区域，保证数量、位置和范围的一致性。对行政区内国家层面主体功能区以外的国土空间，要根据国家确定的原则，结合本地区实际确定省级主体功能区，原则上以县级行政区为基本单元；以农业为主的地区，原则上要确定为限制开发区域；位于省级行政区边界、均质性较强的区域，相邻省应确定为同一类型的主体功能区；沿海省区陆地主体功能区与海洋主体功能区要相互衔接，主体功能定位要相互协调；对重点开发区域要区分近期、中期和远期的开发时序；矿产资源丰富但生态环境承载能力较弱的区域，可以适度开发矿产资源，但原则上应确定为限制开发区域；依法设立的省级各类自然文化保护区域要确定为禁止开发区域。 |
（三）明确区域空间开发战略 制定一个区域的发展战略，是一项系统工程，必须对区情开展全面系统的研究和把握，在此基础上提出初步的战略方案，并通过广泛讨论、多方论证和行政机关乃至立法机关的逐级审查，才能最终形成可实施的区域发展战略。主体功能区规划提出的战略是推进形成主体功能区的最高纲领，是编制实施主体功能区规划和区域政策的基本依据，主要包括城市化战略格局、生态战略格局、农业战略格局。 1、城市化战略格局 明确大规模工业化和城市化的区域，优化开发区域和重点开发区域的布局，以及人口布局。 2、生态战略格局 根据主体功能区划确定的重点生态功能区和禁止开发区域范围，以此为重点加强生态建设和环境保护，加大财政转移支付，限制大规模的开发活动，优先建设基本公共服务设施，大力发展生态经济，构建生态安全格局。 3、农业战略格局 重点是根据农业生产条件的比较优势，构建区域农产品布局，确保主要农产品供给安全。 |
（四）制定各类主体功能区的空间开发和管制措施 1、明确各个主体功能区的定位和发展方向 优化开发区域着重明确其引领本地区经济社会发展的作用，确定经济社会发展的转换模式，确定提升产业结构层次、增强自主创新能力、优化城镇建设用地、改善人居环境、促进社会和谐发展、加强环境保护的方向。重点开发区域着重明确其支撑本地区经济社会发展的作用，确定推进工业化和城镇化的模式，确定人口规模愿景、产业发展类型、城镇体系空间结构和基础设施支撑体系的布局框架，提出环境保护的措施。限制开发区域着重明确生态保障或食物安全等主体功能建设的目标和重点，选择与主体功能建设协调的区域经济发展模式，确定基本公共服务体系建设的目标与重点内容，提出严格限制不符合主体功能方向的产业发展的措施。依法保护各类禁止开发区域，严格规范其经济社会活动。 |
2、明确各功能区的空间管制与开发时序 规划重点是合理控制建设用地的增长速度、比重和分布。原则上，优化开发区域用于城镇和工业建设的用地规模增长速度应低于重点开发区域。严格控制优化开发区域城镇和工业建设用地比重的增长速度，在远期逐步趋于缓慢增长和零增长。根据资源环境压力和经济社会发展水平的变化，对重点开发区域城镇和工业建设用地比重的增长速度应分阶段予以控制。严格控制限制开发区域建设用地的扩张，严格保护限制开发区的基本农田。按照法规核定禁止开发区域中各类保护区核心区域、缓冲区域和外围区域的界线，并确定国土空间开发利用的管制原则与措施。 |
（五）制定区域政策与绩效评价方向 编制主体功能区规划，实现主体功能区定位，还需要对区域政策和绩效评价提出方向性的任务和措施。 1、财政政策 以实现基本公共服务均等化为目标，完善中央和省以下财政转移支付制度，重点增加对限制开发和禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付。 2、投资政策 逐步实行按主体功能区与领域相结合的投资政策，政府投资重点支持限制开发、禁止开发区域公共服务设施建设、生态建设和环境保护，支持重点开发区域基础设施建设。 |
3、产业政策 按照推进形成主体功能区的要求，研究提出不同主体功能区的产业指导目录及措施，引导优化开发区域增强自主创新能力，提升产业结构层次和竞争力；引导重点开发区域加强产业配套能力建设，增强吸纳产业转移和自主创新能力；引导限制开发区域发展特色产业，限制不符合主体功能定位的产业扩张。 4、土地政策 按照主体功能区的有关要求，依据土地利用总体规划，实行差别化的土地利用政策，确保18亿亩耕地数量不减少、质量不下降。对优化开发区域实行更严格的建设用地增量控制，适当扩大重点开发区域建设用地供给，严格对限制开发区域和禁止开发区域的土地用途管制，严禁改变生态用地用途。 |
5、人口管理政策 按照主体功能定位调控人口总量，引导人口有序流动，逐步形成人口与资金等生产要素同向流动的机制。鼓励优化开发区域、重点开发区域吸纳外来人口定居落户；引导限制开发和禁止开发区域的人口逐步自愿平稳有序转移，缓解人与自然关系紧张的状况。 6、环境保护政策 根据不同主体功能区的环境承载能力，提出分类管理的环境保护政策。优化开发区域要实行更严格的污染物排放和环保标准，大幅度减少污染排放；重点开发区域要保持环境承载能力，做到增产减污；限制开发区域要坚持保护优先，确保生态功能的恢复和保育；禁止开发区域要依法严格保护。 |
7、绩效评价和政绩考核 针对主体功能区不同定位，实行不同的绩效评价指标和政绩考核办法。优化开发区域要强化经济结构、资源消耗、自主创新等的评价，弱化经济增长的评价；重点开发区域要对经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平以及相关领域的自主创新等实行综合评价；限制开发区域要突出生态建设和环境保护等的评价，弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价；禁止开发区域主要评价生态建设和环境保护。 |
（六）提出实施规划的保障措施 主体功能区规划要明确发展改革部门、科技部门、工业和信息化部门、财政部门、国土资源部门、环境保护部门、住房城乡建设部门、水利部门、农业部门、卫生计生部门、林业部门、法制机构、地震和气象部门、海洋部门等政府有关部门推进主体功能区规划实施的职责。明确下级人民政府编制主体功能区规划，推动主体功能区规划实施，指导和检查下级的规划落实等方面的职责。明确建立国土空间动态监测管理系统并开展规划实施情况监测、分析和评估的任务。 |
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