保定市社会化养老情况调研报告

 

 保定市民政局

 

为积极应对保定市人口老龄化状况，推动养老服务体系建设，保定市民政局、市老龄工作委员会办公室于2010年5月至6月组织各县（市、区）民政局对145个乡镇290个行政村的老年人生活状况以及市内三区4202名城镇老年人生活情况进行了问卷调查，对全市农村五保供养、城镇社区养老服务、养老机构建设等情况进行了摸底，对农村及城镇老年人口年龄结构、收入状况、赡养情况、养老预期等42项数据以及养老服务需求及社会养老趋势等方面进行了认真调查、分析和研究，现将调研情况报告如下：

一、保定市老龄人口结构、未来五年发展趋势和养老服务工作基本情况

（一）保定市老年人口结构和未来五年发展趋势

从年龄结构和城乡分布情况看，保定市老龄人口结构有以下几个特点：

一是老年人口比例高。截至2009年底，全市人口约1155.28万人，其中60周岁以上老年人为155.1万人，占全市总人口的13.42%。其中男性76.63万人，女性78.47万人。高于全国老龄人口12.5％的平均水平，老龄化趋势十分明显。

二是农村老年人比重大。截至2009年底，市区60周岁老年人有14.51万人，占市区人口的13.65%，占全市60岁以上老年人口的9.35%；农村60周岁以上老年人有140.59万人，占全市农村人口的13.4%，占全市60岁以上老年人口的90.65%。

三是低龄老人数量多。全市60周岁以上老年人中，60—69周岁老年人口为80.66万人，70—79周岁老年人口为49.22万人，80—89周岁老年人口为21.4万人，90—99周岁老年人口为3.76人，100岁以上老年人口为268人。其中60—79岁的老年人占老年人口总数的83.74%。

按照全国老年人口3.25%的递增速度（国家公布的平均数据）和保定市总人口7.8‰的自然增长率为（从市计生委得到的数据）测算，我市老年人口比例将持续提高，到2015年，预计全市老年人口将达到187.91万人，占总人口的15.52%。（见下表）

年份	保定市总人口	保定市老年人口	老年人所占比例	保定市区老年人口
2009	11552813	1550953	13.42%	145076
2010	11642924	1601359	13.75%	149791
2011	11733738	1653403	14.09%	154659
2012	11825261	1707139	14.44%	159685
2013	11917498	1762621	14.79%	164875
2014	12010454	1819906	15.15%	170233
2015	12104135	1879053	15.52%	175766

（二）保定市养老服务工作基本情况

根据全市老龄人口城乡分布和养老服务工作的不同特点，目前全市养老服务可分为农村养老服务和城市养老服务两大部分。

1、农村养老服务工作。目前农村养老服务对象主要是五保对象和孤老优抚对象。近年来主要抓了以下两项工作：

一是抓机构建设，不断提高集中供养能力。2008年以前，保定市农村敬老院大都是乡建乡管，规模小、设施差、入住率低，五保供养服务机构床位不足、设施破旧、管理服务不到位等问题十分突出，全市集中供养率仅为7%。2008年，市委、市政府将五保供养机构建设列入各级政府责任目标。市民政局制定了《五保供养服务机构建设项目资助办法》，将80%以上的福彩公益金用于对五保供养机构建设项目的资助，按新建项目的规模和标准，依进度、按床位，多建多补，少建少补，不建不补。在省民政厅的大力支持下，市县两级民政部门积极谋划，扎实工作，到09年底，全市新建上规模、高标准、县建县管的农村五保供养机构35所，每个县(市、区)至少建成了一所县建县管五保供养机构。到2010年4月，全市投入使用的供养机构达到106所，正在建设的有29所，总床位数达到17671张，各地实际供养标准均达到1500元以上。

二是抓分散供养。在大力加强敬老院建设、提高集中供养率的基础上，积极开展农村五保“手拉手”助困行动。“手拉手”助困行动主要是针对部分五保对象不宜或不愿入住敬老院的实际，通过政府购买服务、实行“院户挂钩”的供养方式，由政府出资聘请护理人员(根据各地实际情况，每月约120元，市辖四区达到200元)，签订供养协议，护理人员负责对五保对象给予日常生活照料，让他们居家养老，形成没有围墙的敬老院。全市通过院户挂钩模式供养的五保对象8800多人，占全市五保总人数的24.5%。到2010年4月，全市分散供养五保对象总数为32636人，实际供养标准达到1300元以上。

2、城市养老服务工作。保定市努力构建“以居家养老为基础，以社区养老服务为依托，以机构养老为补充”养老服务模式，解决城市老年人的养老服务问题。

一是大力发展养老机构。目前，全市已营业的养老机构共34家，其中市区24家(公办3家，民办21家)，各县(市、区)民办的10家，床位总数3415张，入住率约为63%左右。市区新批的3家综合性大型养老机构正在筹建之中，床位均在300张以上。

二是积极推进社区居家养老服务。保定市于2008年8月出台了《关于开展社区居家养老服务工作实施意见（试行）》，并选择了21个社区进行试点。其形式和内容就是在社区建立老年人日间照料室（爱心助老站），为老年人提供生活照料、休闲娱乐、康复护理和精神慰藉服务，同时以此为依托，整合辖区服务资源提供为老优惠服务、依托社会企业开展医疗保健、法律维权、文体健身、志愿服务等为老服务项目。

三是积极探索建立老年人救助服务系统，从2009年9月开始，全面加强四级网络服务体系、便民服务体系和为老救助服务体系等“三个服务体系”的综合建设。其中，老年人救助指挥系统是市社区服务中心与中国移动联合打造的为全市老年人及弱势群体提供紧急救援、生活帮助以及主动关怀的社区服务平台。截至6月底，市社区服务中心联合中国移动共签约用户2万余个，发放无线救助电话7000余部。老年人救助指挥系统在社会各界引起广泛关注，其先进性、实效性和灵活性的有机结合，成为众多老人及家庭的期盼。

二、养老服务工作存在的主要矛盾和问题

在这次调研过程中，共收回农村老年人生活状况问卷调查表290份（涉及145个乡镇的290个村，总人口47.25万人，其中老年人8.14万人），对4202名城镇老年人进行了问卷调查。通过对这次调查结果的分析看，虽然我市社会化养老服务工作取得了较快发展，但远远不能适应社会老龄化不断发展的形势和广大老年人养老服务的需求。

一是现行养老保障制度覆盖面窄，保障水平较低，特别是农村养老保障问题突出。8.14万名农村老年人中生活困难人数的比例为24.8%，靠自己劳动维持自己生活的比例为20.8%，靠政府救助独自生活的比例6.6%；4202名城镇老年人中享受养老保险和医疗保险的分别占70.9%、66.7%。

二是基本养老服务供给能力弱。从这次调查的情况看，8.14万名农村老年人中与子女共同生活的比例为57.5%，有意向到养老机构养老的比例为3.9%；4202名城镇老年人中，独居的占17.8%、和配偶居住的占54.4%、和儿孙居住的占25.9%、养老机构居住占1.9%、依托社区养老的占0.7%，对于养老的预期，选择家庭养老(子女养老)的占 69.4%、选择社区居家养老（社区提供日托服务等）的占15.8%、选择养老机构的占10.8%，有66.1%的老年人希望提供社区上门服务、26.4%的人希望提供社区日托服务。目前全市养老机构的床位数只占老年人总数的1.36%，远远不能满足广大老年人对机构养老服务的需求，而社区养老工作还处于试点阶段。

三是养老机构发展水平低。已营业的民办养老机构存在规模小、运营弱、保障差等问题，大多数民办养老机构只能在低收费标准（平均收费700元/人·月）、低工资标准（平均工资800元/人·月）、低服务条件的“三低”状态下维持度日，靠自身积累无力再改善条件，扩大规模，全市养老机构急需政策和资金扶持。一些新建的老年公寓也存在发展难的问题。从目前入住社会养老机构的老人自身情况看，很大一部分是失能、失智老人, 需要较高的专业护理，但现有的服务人员缺乏必要的专业护理培训。

三、加强养老服务体系建设工作的建议

加快我市养老服务事业发展，必须充分发挥政府、社会组织、企业、家庭等各方面的作用，按照政府主导、社会参与、政策引导、市场运作的原则，推动社会化养老工作健康发展，逐步建立与我市人口老龄化进程相适应、与经济社会发展相协调，体现城乡不同特点的多元化、多层次、多形式的养老服务体系。

（一）健全和落实对老年人的社会保障制度。在对符合条件提供最低生活保障、抓好农村五保供养的同时，扩大城镇养老保险和医疗保险以及新型农村合作医疗的覆盖面，对生活困难的老年人给优惠，如可考虑免除70岁以上老年人的参加城镇医疗保障和新型合作医疗的参保参合费用，对于不享受社会保障待遇的农村80岁以上高龄老年人可采取发放生活补贴等方式，保障老年人的基本生活和基本医疗需要。 

(二)合理制定养老服务体系发展规划。根据全市人口老龄化发展趋势和经济社会发展形势，按照与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展相协调、与养老服务需求相符合的要求，研究制定全市养老服务体系建设的发展规划，明确社会化养老工作的任务目标。要把养老体系发展规划纳入全市经济社会发展的总体规划，加大财政投入力度，在制定经济社会发展目标、推动城乡建设中统筹考虑、合理安排，强化举措，加强指导。根据我市的实际情况，按照居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充的思路，到2015年，97%的老年人依托社区服务实现居家养老，3%的老年人实现机构养老，实现人人享有基本养老服务的目标。

（三）制定完善推动养老事业发展的扶持政策。参照省的做法，尽快出台加快养老服务建设的意见，积极鼓励支持社会力量参与兴办养老服务业。优先保障养老机构用地，对各类投资主体新建、改建、扩建的养老服务设施，优先立项，优先审批；对养老服务机构建设运营税费实行减免；对社会办养老服务机构给予财政补贴等。

（四）完善居家养老服务网络。以家庭为核心，以社区为依托，以专业化服务为骨干力量，为居住在家的老人提供生活照料、家政服务、文体娱乐、老年教育、康复护理和精神慰藉等社会化服务。在原有21个试点的基础上，在城市社区普遍推广，同时不断向农村社区推进。积极推行“政府主导、社会参与、市场运作”的居家养老服务模式，采取政府购买服务、给予资金补助、提供服务场所等扶持措施，引导和鼓励社会中介组织、家政服务企业等参与居家养老服务。完善老年人救助服务系统功能，逐步建立完善居家养老服务信息网络，建立包括老年人健康档案、子女联系方式、居家呼叫服务等功能的信息系统，为老年人提供有效的求助和服务信息沟通。

（五）加快养老服务机构建设步伐。一方面加强公办养老机构建设，继续推进“三院合一”工作，整合资源，加强管理，提高服务水平，发挥公办养老机构的示范作用。另一方面按照“谁投资、谁管理、谁受益”的原则，以市场为导向，落实扶持政策，鼓励支持企事业单位、集体单位、民间组织及个人等社会力量，以独资、合资、合作等多种形式兴办养老服务机构，满足日益增长的机构养老服务需求。

（六）加强养老服务队伍建设。建立健全以培训、评价、使用、激励为主要内容的政策措施和制度保障，不断提高养老服务工作者队伍的职业道德、服务意识和专业水平。进一步加强各类养老服务机构管理人员、护理人员的职业技能培训，将其纳入城乡就业培训体系，实行养老机构人员持证上岗。引导大中专毕业生、“4050”人员、零就业家庭人员、城乡低保人员及其他就业困难人员到到养老服务机构或组织就业。积极倡导、发展养老志愿服务，探索建立义工服务时间储备制等互助服务机制。