根据市政协主席会议对我市制订“十二五”规划开展调研、建言献策的要求和部署，市政协社会法制民族宗教委组成以刘平副主席为顾问、卢铁峰主任为组长、市政协委员以及民盟成员参与的调研组，用两个多月时间对我市养老服务工作开展了专题调研。养老服务工作是我市民生工程中的重要部分，对我市应对老龄化形势、实现基本公共服务均等化、促进国家中心城市建设有重要意义。调研组先后听取了市民政局和荔湾区、番禺区、从化市的民政部门介绍情况；前往荔湾区华林街邻舍综合服务中心、番禺区钟村街敬老院、广州友好老人公寓以及从化市大坳村、云星村五保安居点等养老机构实地考察，深入了解情况；召开了有关社工组织负责人、专家学者、民主党派人士座谈会，广泛听取各界人士意见；还赴香港及省内外先进城市学习、取经。经过综合研究分析，形成本调研报告。
一、当前我市养老服务工作的现状和问题
（一）我市养老工作的基本情况
截至2009年底，广州市有60岁以上的老年人111.9万，在794万户籍人口中占14.08％，高于本省和全国的比例（均为12.5%）。预计到2020年，我市60岁以上老年人将超过174万人。近年来，在市委、市政府的高度重视下，我市坚持“政府主导、社会参与、惠及全民”的工作思路，市各级民政部门通过拓宽社区养老服务内涵、扶持养老机构发展等措施，大力推进适度普惠型社会福利体系建设。据统计，全市现有各类养老机构168个，床位数24684张，每千名老人拥有床位数22张；星光老年之家1442个，街镇、社区覆盖率分别达到96％、89%；社区居家养老服务部105家，覆盖130个行政街，4694名老人享受政府购买居家养老服务。近年来，我市养老服务工作呈现三个特点：
1.抓建设重品牌，发挥公办养老机构的引领示范作用。我市各级财政和福利彩票公益金投入近2.3亿元，市和7个区（县级市）建立了规模较大、档次较高、环境优雅、功能齐全的公办养老机构。各机构不断丰富服务内容，提升服务水平，逐步实现从封闭型向开放型、救济型向福利型、单纯供养型向供养康复型的转变，得到社会好评。
2.抓规范重扶持，推动民办养老机构良性发展。我市对民办养老机构实行鼓励发展、政策扶持、规范管理、加强监督、提供服务的工作思路，引导其健康发展。全市共投入民办养老机构资金3亿多元，共有床位15469张，占全市养老机构总床位的63%。具体做法，一是建立健全制度，规范管理。二是加大财政和福利彩票公益金的投入，促进民办养老机构发展。三是有计划地对一些区、街老人院公开招标，由服务质量较好的民办机构来经营。
3.抓开拓重创新，不断提升社区居家养老服务水平。近年来，我市立足社区，不断拓宽社区居家养老服务水平，创新服务载体，引入香港专业机构参与试点，较好地满足大部分老人“在家养老”的迫切需求，缓解了养老机构床位不足的压力。如荔湾区金花街、越秀区东湖街、白云区松洲街、天河区员村街，利用不同载体，打造养老服务平台。
（二）我市养老服务工作的问题和困难
尽管我市养老服务工作初具规模，服务水平也有了较大提高，但是仍然存在不少问题和困难，表现为养老服务供给不足、服务滞后等等。同时，自实施“一胎化”措施至今，相当部分家庭已呈现“四二一”模式（一对夫妇要赡养四个老人、一个孩子），养老责任很重；伴随着城市生活节奏加快，人们花费在老年人身上的时间和精力日渐减少，老年人普遍缺乏日常照顾和精神慰藉。因此，人口老龄化将日益成为我市重大的社会问题。目前养老工作中的问题和困难主要表现在：
1.养老服务体系未纳入长期发展规划。我市养老服务工作仍未纳入广州市国民经济和社会发展规划和政府部门的专项规划，因此在涉及养老机构用地、场所建设、人员配备、工作部署和政策措施等方面，遇到很多难以克服的问题。养老服务涉及方方面面，涵盖医疗、卫生、住房、生活照料和特殊困难群体帮扶等诸多内容，需要政府统筹考虑，多部门共同解决，目前仍未形成统筹协作的良好局面。
2.养老事业发展缺乏扶持政策。一方面，政府对养老服务工作的财政投入不足。对养老机构的扶持主要用福利彩票公益金，财政投入不足，制约了养老机构尤其是民办养老机构的发展；居家养老服务欠缺管理运作经费；街道老人健身等设施因无后续维护资金支撑，出现残缺，甚至造成老年人受伤等等。另一方面，国家和省、市制定了针对养老机构用水、用电、用地、税收等方面的优惠政策，但实际上大部分民办福利机构还未能享受这些优惠政策，特别是在用地方面，基本享受不到划拨土地的优惠，只能通过协议出让获取，过高的土地价格让大多数民办养老机构望而却步。由于扶持优惠不足等因素，我市部分民办养老机构设施简陋、规模较小，只能做单纯的生活照顾及一般性医疗护理，养护条件较差，服务档次与水平较低，在竞争激烈、成本高收费低的环境下，往往难以为继。此外，由于管理监督的缺位，一些养老机构服务较差。
3.养老机构床位不足，农村养老机构发展困难。我市养老机构总床位数只占老年人口的2.2％，养老服务机构的需求和供给的矛盾比较突出。按“十一五”规划，到今年底我市养老机构的床位数要达到 40000张，至今尚未实现；根据《广州市社会福利机构2001－2005年区域发展规划》，各区（县级市）都要建有一所200张床位左右的公办老人院，目前天河、花都、萝岗、南沙、从化均没建成。
农村地区因青壮年人普遍外出打工，出现了许多留守老人，养老需求很大，但养老机构甚少。如从化市有老人58万人（其中五保老人2649人），仅有409人能入住镇街敬老院及五保安居点。目前的养老机构因历史遗留问题大多难以办理房产证、建设规划许可证及消防证书；五保安居点建设用地落实困难，即使建起了安居点也无专职管理人员、配套设施和日常管理费、维护费。
4.居家养老服务滞后。一是服务覆盖面窄。很多地方欠缺开展居家养老服务的载体。一些单独居住的老人得不到照料，孤单寂寞，甚至个别老人患病、死亡也无人知道。二是服务档次低，服务内容单一。大多是提供一些生活照料、家政等服务，未能提供心理慰藉、情感关怀等人性化服务，服务设施普遍规模小。三是融资渠道单一。主要以政府投入为主，其他社会力量很少涉足这个领域。四是缺乏较好的统筹协调机制，服务资源分散。缺乏家庭病床和医生上门出诊等针对老年人的人性化服务；为老年人提供的休闲活动项目较少、社会参与性较低；不少星光老人之家管理制度不完善，场地闲置或被挪作他用，有的成了纯粹的“麻将馆”、“扑克馆”。
5.养老服务人才缺乏，队伍素质有待提高。为老服务队伍专业化、职业化、规模化程度较低，整体素质不高，基本没有接受过正规的专业教育和职业培训，缺乏专业社工等人才。民办福利机构尚处于起步阶段，对人才的吸引力有限。居家养老服务员以“4050”失业人员为主，从业人员服务素质不高，专业技术人才较为缺乏，难以满足老年人多方面、多层次的服务需求，影响了服务内容的扩展和服务质量的提高。
6.亟须制定相关法规规章应对人口老龄化形势。目前社会养老服务以及政府购买养老服务的法规规章体系尚待完善，相关立法亟待加强。养老方面的一些制度也需上升到法规的层次，使之持之以恒。例如，如何订立涉及养老机构和入住老人相互间权利义务关系的入住协议，还缺少明确的法规规定。近几年入住老人或家属与养老机构之间的纠纷时有发生，由于缺乏相关法律法规，当事人未能签订严谨规范的养老服务协议书，处理纠纷难度颇大。
二、关于加强我市社会养老服务体系建设的建议
家家有老人、人人会变老，养老是关涉千家万户的全民事业。党中央国务院将发展多层次的社会化养老服务作为影响发展全局的重要任务，今年政府工作报告要求：“加强应对人口老龄化战略研究，加快建立健全养老社会服务体系，让老年人安享晚年生活。”我市要重视人口老龄化对我市经济社会发展带来的深刻影响，将推进社会养老服务体系建设作为贯彻科学发展观、转变经济发展方式、建设国家中心城市的重要民生工程来开展。
（一）从规划与战略上入手，推动养老服务体系有序发展
1.将养老服务事业发展纳入我市“十二五”规划和中长期规划。发展养老服务业需列入全市的长远规划及市有关部门的专项规划，把推进投资主体多元化、运行机制市场化、服务方式多样化作为改革的主要方向，推广公建民营、民办公助、民办民营等发展方式。制定养老服务机构设施建设专项规划，将社区日间托老所等养老机构设施建设如同小学、幼儿园、居委会一样，纳入城市建设和住宅区公建配套规划中，使其与住宅建设项目同步设计、同步施工、同步交付使用；没配套养老机构设施的新建小区不予验收。抓住旧城改造契机，利用国家赋予我省的“三旧”改造优惠政策，统筹考虑养老机构用地，化解部分有历史遗留问题的养老机构的用地困难。通过新建、扩建、改造和购置等多种方式，建设我市、区（县级市）老年人活动中心。
2.结合“十二五”总体规划及推进基本公共服务均等化实施意见的制定，提出养老服务社会化的战略并循序渐进地实施。世界各国主要的养老服务模式有三种：一是家庭养老，即家庭成员对老人提供赡养服务的养老模式，以东方国家为主，其中新加坡、日本由政府推出一系列鼓励子女与老人同住的津贴制度。二是机构养老，即将老人集中在专门的养老机构中养老的模式，西方发达国家有5%-15%的老年人采用机构养老，其中北欧大约为5%-12%，英国大约为10%，美国大约为20%。机构养老有护理人员充足、设备齐全、环境较好等优势，尤其对老年痴呆、卧床不起、体弱多病等老人来说特别适合。三是居家养老，即老人居住在家中，依托社区来提供社会化养老服务的模式。这种方式以社区日托和上门服务为主要形式，它具有离家近、服务方便、灵活高效、符合传统习惯、服务对象更快乐等优势，因而全球出现了“回归社区”、“回归家庭”的潮流。我国当前的养老服务体系建设，也需要对三种服务模式进行有机组合。我省提出了力争到2015年基本实现“9073”目标：90%老人在家庭养老，7%老人接受社区居家养老，3%老人接受机构养老。我市也应尽快提出切合我市发展实际、居家养老与机构养老比例更高的战略目标，明确政府、社会、家庭在养老服务中的职责，加快健全以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的社会养老服务体系。
（二）从机制上健全养老服务体系建设，加大对养老事业的投入和监管
国外发达国家养老，一条是北欧、加拿大等国的思路，建立高税收高福利的养老体制；一条是美国等国的思路，建立低税收但有完善社会保险制度的商业养老体制。两者的共同点是，政府注重养老服务政策制度的健全、公共财政的投入、服务的评估。我们要借鉴其先进经验，调整政府在养老服务体系中的角色，从过去的服务直接提供者转变为服务的支持者、监督者。
1.建立稳定的财政投入机制。不断增加政府公共财政对养老事业发展的投入，主要包括养老设施项目建设经费、养老服务津贴（政府购买养老服务的经费）、高龄老人津贴等，并确保其在财政预算中的比例逐年稳定增长。建议按照辖区当地老年人口比例加大财政投入力度，各区、县级市按上年度户籍人口老年人数，以每年每人100元的标准安排养老服务事业经费（不含各级政府原来对“三无、五保”老人的保障经费），列入同级年度财政预算并根据发展需要逐步加大投入。关于本地高龄老人津贴，对比深圳、珠海与东莞等市，我市的标准偏低，与国家中心城市的地位不相称，建议提高标准并降低门槛，调整为：70-79岁50元/月，80-89岁100元/月，90岁以上200元/月。
2.建立监督评估机制。组织专业机构对全市养老事业的发展、养老机构的运作、养老服务的质量进行监督、评估，建立完备的数据库，为调整养老服务政策提供依据，提升管理水平。加强对入住老年人的回访，对养老机构定期不定期地进行抽查，对不文明不规范的服务行为进行媒体曝光。公开投诉电话，接受社会监督，保护老年人的合法权益。通过养老服务示范活动，争先创优，树立具有榜样和示范作用的先进典型，以点带面，全面提升现有养老机构的服务水平。
3.建立养老工作考核机制。将养老服务发展指标纳入我市各级政府政绩考核目标。激励各级政府加大对养老服务事业的重视，让领导干部进一步增强责任感、使命感和紧迫感，把养老服务工作视为我市一件重要的民生大事列入重要议事日程，扎扎实实做好工作。坚持政府主导、各方参与的总体思路，发改、民政、规划、国土房管、财政等有关部门各司其职、密切配合，全面推进养老服务业。
（三）从政策上着力，鼓励支持社会力量参与养老服务
1.制定鼓励支持社会力量参与养老事业及产业的政策，形成多元化投资格局。民营企业参与养老服务的意愿十分强烈，但欠缺相关政策扶持和规划指引，使许多企业对养老产业的投资处于观望阶段。市政府对养老产业要大力扶持，促其加速发展。要对养老产业正确定位，分阶段适时出台促进养老产业发展的优惠政策，完善社会兴办养老机构设施及服务的激励扶持措施。充分调动民营资本投向养老产业的积极性，广泛利用各种社会资源以筹集发展养老产业的资金。积极鼓励社会组织和个人以投资、承包、租赁、托管、股份制等形式参与养老服务。对各种性质的养老服务机构，提供税收优惠、减免费用、财政补贴和信贷支持等政策，破除桎梏养老服务业发展的政策瓶颈，引导企业和个人开拓老年消费市场，研制、开发适合不同层次老年人特点的产品和服务项目，努力满足老年人多方面的需求。
2.完善和落实优惠扶持政策，促进养老机构发展。贯彻落实国家、省、市关于扶持养老机构的各项优惠政策，将对养老服务机构的财政补贴、税收优惠、土地使用、用水用电等方面的优惠措施落实到位，鼓励养老机构的开办、运作。尽快将我市“十一五”规划和“社会福利机构2001－2005年区域发展规划”未实现的目标付诸现实，力促短期内全市养老机构的床位数达到 40000张、各区（县级市）都建有一所200张床位左右的公办老人院。
3.清晰定位不同种类养老机构的服务对象，制订不同的发展政策。按照老人院、护理院入住不能自理老人、老年公寓入住能自理老人、敬老院和安老院等机构入住半自理老人的方向，采取有针对性的做法。例如对农村敬老院、五保安居点，要切实重视其发展中遇到的困难和障碍，采取适当措施解决其更新改造、机构编制、管理体制、消防审核验收等问题。
（四）整合社会资源，拓展社区居家养老服务
目前民政部计划在全国社区普及老人日间照料中心的建设；北京已建成2000多个社区托老所。长远看这是缓解机构养老床位不足的战略选择，是今后推进我市养老服务的重要工作。
1.加强统筹协调，整合社会资源。在街（镇）、居委会（村委会）建立健全社区居家养老服务部、服务点，增聘一名养老服务专职工作人员，对居家养老服务进行统筹协调。一是建立老年服务信息库，收集和发布老年人需求信息和社会服务供给信息；对服务申请者进行调查核实、评估、资格初审、建档立册。二是对提供服务的机构和人员进行资格审查。三是整合调配各种资源，为老年人提供分门别类的居家服务。四是开展跟踪服务，反馈在实施过程中的情况，协调监督服务质量和处理服务投诉。
2.推广试点经验，拓展居家养老服务项目和形式。我市在金花、逢源、松洲等街道开展的老人日间护理中心试点非常成功，获得省的充分肯定，应尽快在全市推广，广泛建立日间护理中心，为老人提供日间托老、家居照顾、卫生清洁、医疗护理、文娱活动、心理疏导、紧急援助等综合服务。使居家养老服务向连片辐射、连锁经营、统一管理模式发展，形成全市性的社会化居家养老服务大格局。
3.妥善利用现有资源开展居家养老服务。“星光老年之家”由街道及居委会安排人员负责日常服务管理工作，要不断丰富服务项目，在保证医疗保健室、文化娱乐室、图书阅览室、室外活动场基本功能的前提下，不断拓展日间托老、上门出诊、家政服务等功能。社区服务中心协助招募、管理居家养老服务人员，并定期组织专业护老业务培训，指导他们开展上门服务。社区卫生院负责为服务对象提供医疗、康复、全护理等服务，并为老人建立个人健康档案。小区物业管理公司利用小区配套的各项设施（如会所等），为社区老年人尤其空巢老人提供棋牌、频谱、健身、医疗等服务，安排各类工程技术人员为老人上门提供电器维修、用水用电检查、清洁卫生、消毒服务，辖区民政部门根据服务成本给予相应补贴。
4.逐步扩大给老人安装“平安通”的范围。引入民间组织，利用“平安通”的线路，开设心理咨询辅导服务项目，统筹调配专门人员或志愿者为有需求的老人提供心理辅导服务，并尽量多提供上门服务。
5.适当放宽服务标准制定的自主权。可由各区根据当地的物价水平和财力情况，自行制定政府资助对象和自费对象的服务价格标准，并可委托基层社会组织、家政公司等开展社会服务。
（五）优化养老服务队伍，提高服务素质
1.加强养老服务专业人才队伍建设。一是增加为老服务领域的社工岗位，鼓励和吸引专业社工和高校社工专业毕业生从事为老服务工作，提升为老服务专业化水平；二是推行职业资格制度，保证为老服务从业人员持证上岗，提高人员队伍专业化水平；三是充分利用高校、民间社工组织等社会资源，对为老服务人员进行专业知识和职业技能的培训；四是发挥社会服务团体的作用，通过吸纳基督教青年会、女青年会等服务团体协同参与养老工作，提高养老服务素质。
2.社会福利服务协会要充分发挥行业自我管理组织的作用。随着养老机构以及从业人员的日益增多和社会化，要加强为老服务行业组织建设，充分发挥其在制定行业规范、完善行业管理办法、服务投诉处理、行业自律管理等方面的作用，使其成为沟通政府与机构的桥梁和纽带，为政府制定相关政策提供依据，并最终成为推动养老事业发展的重要力量。推进各社区成立老年人协会，走依靠老年人协会进行自我管理的路子。
3.扩大为老服务队伍。增加公办机构养老与社区居家养老护理员数量，扩充医护人员编制，提高其薪酬待遇，提供特殊岗位补贴；弘扬中华民族尊老敬老、养老助老的传统美德，倡导履行好赡养父母长辈责任、重视邻里互助，形成关心、帮助老年人的良好氛围，将为空巢老人服务摆在志愿服务活动的重要位置，组织公务员、教师、医生等利用周末业余时间参加为老志愿服务，带动群众参与其中；把为老服务人员队伍建设与“4050”人员、下岗失业人员、进城务工人员就业和再就业相结合，不断增加参与为老服务人员；建立社区老人自我养老服务队伍。
4.利用香港服务资源带动我市养老服务的优化。今年签署的《粤港合作框架协议》支持香港服务提供者到广东举办养老机构。我市要认真落实《粤港合作框架协议》，鼓励香港养老服务提供者来穗兴办养老机构，加强与香港养老机构、服务团体的合作交流，借鉴香港养老服务的先进经验和专业社工服务模式，吸纳香港社工人才来穗提供专业服务及服务培训，参与养老服务事业。
（六）推进法规制度建设，使养老服务工作有章可循
1.建立健全养老服务相关的法规规章体系。制定扶持养老产业发展和完善政府购买养老服务机制的法规规章。细化养老服务纠纷处理程序，使养老机构有法可依，服务纠纷处理有章可循。明确养老机构、老人和家属的责、权、利，切实维护老年人合法权益。此外，可在我市现有纠纷调处、案件仲裁体系中探索建立养老服务纠纷调处、仲裁鉴定机构，鼓励当事人合法维权，通过调解、仲裁等多种形式确保养老服务纠纷处理的权威性、公正性和有效性，使养老服务纠纷的处理走向法制化、程序化的轨道。
2.制订行业服务标准，规范服务行为。探索制订养老服务的评估标准，逐步形成系统的养老服务质量评估体系。养老机构的规章制度要上墙，工作人员持证、佩证上岗。对老年人建立健康档案，提供医疗护理跟踪记录。养老机构与入住老年人要签订入住协议，告知老年人的权利和义务。此外，要加强应对人口老龄化的研究，考虑相关政策的调整和完善问题。
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