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解读《中国老龄事业发展报告》(2013)

2013-04-14

  大家上午好!(2013-3-28 北京)

  欢迎大家出席全国老龄办新闻发布会,感谢大家长期以来对老龄事业的关注和支持!下面,我通报《中国老龄事业发展报告(2013)》的有关情况。

  一、发布《中国老龄事业发展报告(2013)》的背景及意义

  今天,我们在这里发布由中国老龄科学研究中心编写、社会科学文献出版社出版的《中国老龄事业发展报告(2013)》,这是我国第一部全面总结和评估我国老龄事业发展状况的蓝皮书,填补了这一领域的空白。

  2012年和2013年是中国人口老龄化发展过程中具有重要意义的年份。一是随着新中国成立后新出生的人口,也就是1952年和1953年出生的人口进入老年期,我们迎来了第一个老年人口增长高峰。截至2012年底,我国老年人口数量达到1.94亿,比上年增加891万,占总人口的14.3%,其中80岁及以上高龄老年人口达2273万人,2013年老年人口数量将突破2亿大关,达到2.02亿,老龄化水平将达到14.8%。二是迎来劳动年龄人口进入负增长的历史拐点,从2011年的峰值9.40亿人下降到2012年的9.39亿人和2013年的9.36亿人,劳动力供给格局开始发生转变。三是底部和顶部老龄化相叠加,推动人口机会窗口逼近关闭。少儿人口抚养比从2012年的23.96%提高到2013年的24.36%,老年抚养比从2012的20.66%上升到2013年的21.58%,推动社会总抚养比从2012年的44.62%上升到2013年的45.94%。

  同时,老年人口的高龄、失能和空巢化将进一步加剧应对人口老龄化的严峻性和复杂性。一是高龄老年人口数量迅速提高。到2025年之前,我国的高龄老年人口将一直保持年均100万的增长态势。二是失能老年人口继续增加,从2012年的3600万人增长到2013年的3750万人。三是慢性病患病老年人数持续增加,2012年为0.97亿人,2013年将突破1亿人大关。四是空巢老年人口数量继续上升,2012年为0.99亿人,2013年也将突破1亿人大关。

  由于人口老龄化超前于现代化,“未富先老”和“未备先老”的特征日益凸显,老年人面临着贫困、疾病、失能、服务、照料、精神关爱等诸多困难和问题,加强发展老龄事业和产业,满足老年人日益增长的多方面需求,既是中央的战略部署,又是全社会的共同期待。在这种背景下,中国老龄科学研究中心组织编写了《中国老龄事业发展报告(2013)》,从研究者的独特视角,全面审视了2012-2013年中国人口老龄化发展态势,从老龄政策、养老与医疗保障事业、老龄事业法制化进程、老龄服务、老年宜居环境、老龄文化、老年群体社会管理、老龄科学研究等方面进行了深入研究和探讨。这对于进一步宣传老龄事业,提升全社会的老龄意识,加快形成全社会关注、关心和支持参与老龄事业发展的良好氛围;对于为政府发展老龄事业科学决策提供翔实理论依据,推进老龄事业科学发展;对于探索老龄事业发展规律,促进老龄科学研究工作开展,都具有积极意义。

  二、《中国老龄事业发展报告(2013)》主要内容

  《中国老龄事业发展报告(2013)》由总报告、政策篇、保障篇、服务篇和研究篇5部分组成,包括1个总报告和15个分报告,主要内容包括:

  (一)2012年中国老龄事业发展回顾

  2012年是我国老龄事业发展历史上具有标志性意义的一年。党的十八大作出了“积极应对人口老龄化,大力发展老龄服务事业和产业”的战略部署,各地、各部门纷纷加强老龄政策创制,积极推进老龄事业发展,老龄事业发展呈现出五大亮点。

  一是城乡居民社会养老保险首次实现制度全覆盖。城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险实现制度全覆盖,填补了中国养老保险最后的制度空白。两项保险与机关事业单位养老保障制度、城镇职工养老保险一道,为中国人民织就了一张覆盖城乡的养老保障网,几千年来亿万群众“老有所养”的梦想首次在制度上得到了实现。2012年底,全国参加城镇职工基本养老保险人数达到30379万人,比上年底增加1988万人;全国城居保和新农保参保人数达到48370万人,比上年底增加15187万人,13075万城乡老年居民按月领取养老金。

  二是中国老龄事业法制化进程取得重要进展。新修订的《老年法》从6章50条增加到9章85条,把积极应对人口老龄化纳入国家的长期战略任务,对家庭养老进行重新定位,突出对老年人的精神慰藉,确定老年人监护制度,新增加老年宜居环境建设的内容等。可以说,新《老年法》更符合时代精神,不仅是一部全方位解决老年人问题的对策之法,也是一部促进中国老龄事业健康发展之法,具有重要意义。

  三是老年人医疗卫生保障状况显著改善。在城乡基本医疗保障制度全覆盖的基础上,城乡老年人医疗救助制度更加完善,基层医疗卫生服务能力建设进一步加强,中国城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗参保人数超过13亿,覆盖面从2008年的87%提高到2012年的98%以上,构建起世界上规模最大的基本医疗保障网。

  四是老龄服务体系建设势头强劲。国家投入31亿元用于社会养老服务体系的试点设施建设,各级民政、财政等部门加入投入力度,各地大力鼓励社会力量参与,老龄服务基础设施建设快速发展。截至2012年底,养老床位数已达到390万张,每千名老年人拥有的养老床位数达到20.5张,社区各类服务床位数已达到17.6万张。18个省市建立高龄老年人生活补贴制度,22个省市建立起养老服务补贴制度,养老护理员职业技能的培训、鉴定和评估系统初步建立。

  五是老年文化事业和基层老年协会建设快速发展。《“十二五”时期文化改革发展规划》、《关于进一步加强老年文化建设的意见》、《关于加强基层老年协会建设的意见》等多项涉老文化政策出台。以“敬老月”和“中国老年文化艺术节”为代表的特色老年文化活动成效显著。基层老年协会建设工作快速发展,全国已建成基层老年协会44.7万个,覆盖65%城乡社区,部分省(区、市)基层老年协会覆盖率超过95%。

  (二)中国老龄事业发展存在问题及今后展望

  中国老龄事业在取得较快发展的同时,还面临着一些问题,主要包括:一是积极应对人口老龄化的顶层设计和战略规划滞后;二是多元主体共同应对人口老龄化的体制机制尚未形成;三是养老保障和医疗保障水平还比较低;四是老龄事业发展不平衡,农村老龄事业、老龄文化、老龄宜居环境和老龄社会管理等的发展明显滞后。

  2013年是全面贯彻落实十八大精神的开局之年,是实施“十二五”规划承前启后的关键一年,也是做好积极应对人口老龄化战略准备的重要一年。各地各部门将制定出台促进老龄事业和产业发展的政策和规划,推进老龄事业和产业健康发展;将掀起宣传贯彻新修订的《老年法》的高潮,老年人权益将得到进一步保障;将加快老龄服务体系建设步伐,老龄服务进一步快速发展;全社会关心支持老龄事业和产业发展的氛围将更加浓厚,积极应对人口老龄化的环境会更加优化。

        2013年02月27日上午,中国社会科学院发布《中国老龄事业发展报告(2013)》[1]。蓝皮书指出,中国将迎来第一个老年人口增长高峰,2013年老年人口数量突破2亿大关。在2025年之前,老年人口将每年增长100万人。同时,劳动年龄人口进入负增长的历史拐点,劳动力供给格局开始发生转变。
       
        近两年,新中国成立后新出生的人口,也就是1952年和1953年出生的人口进入老年期,形成第一个老年人口增长高峰。依据《国家应对人口老龄化战略研究》课题组预测,2012年老年人口数量达到1.94亿,老龄化水平达到14.3%,2013年老年人口数量突破2亿大关,达到2.02亿,老龄化水平达到14.8%。
 
        同时,劳动年龄人口进入负增长的历史拐点,从2011年的峰值9.40亿人下降到2012年的9.39亿人和2013年的9.36亿人,劳动力供给格局开始发生转变。人口机会窗口逼近关闭。与此同时,老年人口内部变动将进一步加剧人口老龄化的严峻性。一是高龄老年人口继续增长,从2012年的0.22亿人上升到2013年的0.23亿人,年均增长100万人的态势将持续到2025年。二是失能老年人口继续增加,从2012年的3600万人增长到2013年的3750万人。三是慢性病老年人持续增多,2012年为0.97亿人,2013年突破1亿人大关。四是空巢老年人口规模继续上升,2012年为0.99亿人,2013年突破1亿人大关。五是无子女老年人和失独老年人开始增多,由于计划生育一代陆续开始进入老年期,加上子女风险事件的发生等因素,无子女老年人越来越多。2012年中国至少有100万个失独家庭,且每年以约7.6万个的数量持续增加。
 
       由于人口老龄化超前于现代化,“未富先老”和“未备先老”的特征日益凸显,老年人面临诸多问题和困难。一是贫困和低收入老年人数量仍然较多,2012年全国约有2300万人。二是城镇老年人口的宜居环境问题十分突出,七成以上的城镇老年人口居住的老旧楼房没有安装电梯,其中的高龄、失能和患病老年人出行举步维艰。三是农村老年人留守现象更加突出,2012年约有5000万,其中的高龄、失能和患病老年人的照料护理问题,已经引起社会各界的普遍关注。四是涉老侵权案件、老年人受害受骗事件、老年人自杀现象时有发生。五是老年群体社会管理存在真空,三成以上老年人游离于社会管理之外,少数老年人被地下宗教和非法组织利用,不利于社会和谐和政治稳定的隐患依然存在。
 
      专家认为,综合经济社会发展水平看,“未富先老”是中国的基本国情,同时,中国的人口老龄化与工业化、城镇化相伴随,与中等收入陷阱相遭遇,老龄问题的严峻性是世界上少有的,必须认清形势,全面应对。J063
  
      劳动年龄人口
 
      劳动年龄人口进入负增长的历史拐点,从2011年的峰值9.40亿人下降到2012年的9.39亿人和2013年的9.36亿人,劳动力供给格局开始发生转变。
 
      老年人口
 
      2013年老年人口数量突破2亿大关,达到2.02亿,老龄化水平达到14.8%。老年抚养比从2012年的20.66%上升到2013年的21.58%,推动社会总抚养比从2012年的44.62%上升到2013年的45.94%。 
 
     少儿人口
 
     少儿人口抚养比从2012年的23.96%提高到2013年的24.36%。
 
     机制欠缺导致失能老人需求不能满足
 
     中国老龄科学研究中心主任吴玉韶表示,根据报告,目前,我国老龄服务体系建设还存在“瞄准机制”欠缺、政府定位不清的问题。政府投入了大量资金建设公办养老机构,服务对象大部分却是健康和经济收入条件较好的老人。根据中国老龄科学研究中心的三次调查数据显示,中国失能老年人愿意入住养老机构的比例为16.6%,即有597.6万失能老年人需要入住养老机构,但目前护理型养老床位严重不足,民办养老机构中仅有15%左右的养老机构以提供“康复护理”服务为主,远不能满足失能老年人的长期护理需求。
 
     中国老龄科学研究中心副主任党俊武表示,“失能风险”是人口老龄化过程中面临的难题。因此建立长期护理保险制度十分重要,目前建立该项保险已列入议事日程,同时,长期照顾的商业保险也正在推进,建议有关部门尽快出台政策完善税收政策,以促进此类保险快速发展。
 
    失独家庭以每年7.6万的速度增长
 
    党俊武表示,我国现有的失独家庭约为100万,同时以每年7.6万的速度增长。针对失独老年人的现象,政府和社会各界应有担当,首先靠制度安排,如果是低龄健康的失独老人,主要是解决精神孤独问题;如果失独老人再遇到老年失能,问题就比较复杂,应在养老保险制度和医疗保险制度的基础上,建立健全养老长期照顾保障制度,通过社会保险、商业保险、津贴和社会慈善几个方面入手。同时要靠服务体系,在解决服务费用的前提上,更要解决服务质量。
    
    中国老龄科学研究中心主任吴玉韶在接受中国青年报记者采访时表示,2012年和2013年是中国人口老龄化发展过程中具有重要意义的两个年头。新中国成立后新出生的人口,也就是1952年和1953年出生的人口进入老年期,形成第一个老年人口增长高峰,推动了社会总抚养比从2012年的44.62%上升到2013年的45.94%。

  报告以每五年进行一次中国城乡老年人口状况一次性抽样调查结果为研究对象,对我国的老龄事业发展进行了全面梳理。报告认为,中国的人口老龄化与工业化、城镇化相伴随,老龄问题的严峻性是全世界少有的。

         绝大多数城市建设忽略老年人需求

  “调研中我们发现,老年人住老房子的较多,这些老房子有七成多没有电梯,以致失能、高龄、患病老人的行动非常不便,老旧楼房加装电梯难度大,无障碍坡道改造经费难以落实。”吴玉韶说,在老龄化程度急速发展的今天,我国绝大多数城市建设标准不符合适宜老年人出行、居住、活动的标准,属于“问题城市”。

  在过去相当长时期内,中国的人居环境建设缺乏长远规划,没有充分考虑人口年龄结构变动的要求。大多数基础公共设施和建筑都是针对健康、无残疾的中青年群体,忽视老年群体的要求,当前城市建设中不适宜老年人生活的种种设施,特别是城市中的过街天桥、地下通道、公交车站已逐渐显露缺陷,随着人口老龄化程度增加,高龄老人、高龄空巢老人、高突发病老人增多,越来越多的老年人居住、出行出现困难。

  中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员王广州对这一现象很有感触,“现在城市的地铁交通、住宅建设,考虑了方便残疾人,但对老人需求考虑不够,老年人地铁换乘非常困难,上下台阶很不便,还有过马路的信号灯, 有的要求20秒内必须通过马路,很多人老人走得慢,20秒过不去,很多细节的东西都被忽视了。”

  王广州认为,城市建设规划提前几十年就需要充分考虑,建成后再进行改建,一方面造成巨大浪费,另一方面改建非常困难。报告提出,老年宜居环境建设是实施《中国老龄事业发展“十二五”规划》的一项重要内容,长远发展应纳入新型城镇化整体的规划、设计、建设和管理要均衡各方利益,建设资金、土地、管理等要素应加大投入,适老改造工程面临艰巨任务,是下阶段城镇化建设工作的重点与难点。

  吴玉韶认为,中国老年宜居环境建设应该通过立法,制定强制性的规划和老年宜居环境评价指标体系,通过老年宜居环境体系考核与评估,加强老年宜居环境创建工作规范运行,促进老年宜居环境体系的管理、服务、监督。

  在王广州看来,应对人口快速老龄化,最重要的是战略和规划,“社区里需要方便就医、提供家庭医疗服务,有些老人的病不是天天需要去三甲医院,而是经常需要在社区医院打针输液。”

  “不能出了问题,再想办法解决。要早做规划、准备,现在很多城市的幼儿园、小学入学压力很大,再过几年,就会发现养老机构压力很大。”王广州说。

         老龄服务供给不足

  以老年人自我服务和家庭养老服务为基础、以社区居家服务、公寓服务和日间照护服务为主干、院舍服务为支撑、邻里服务和志愿服务为补充的中国特色老龄服务体系,是蓝皮书提出的我国老年人养老的理想模式。

  报告提出,在建设中国特色老龄服务体系的过程中,现阶段重点要解决的三个问题是:政府的“进与退”、市场的“增与减”和老年群体的“收与支”。

  总体来讲,老龄服务供给不足的问题依然存在。同时,老年人的服务认知程度较低、服务购买能力和服务购买意识薄弱等又造成了服务利用不足的问题。缺乏“瞄准机制”,政府、市场定位不清、分工不明。一是瞄准主体定位不清,政府“投入不足与监管不够”的“越位”与“缺位”并存。

  社会最关注的“公办养老机构一床难求”、“民办养老机构无人问津”的现象,就是养老服务体系建设瞄准主体定位不清、责任不明的后果,一些地方政府投资建设了许多公办的豪华高档的养老机构,本应为高龄、困难、失能老年人服务的公办养老机构,事实上的服务对象是低龄、经济条件较好、身体健康的老年人,既浪费了国家财政投入,也使本应属于老龄服务市场的消费群体流失。

  蓝皮书分析认为,在城市化发展不断加快以及房屋建设成本不断提高的前提下,单纯依靠民间资本进入社区、居家养老服务是很不现实的,高昂的土地使用费用会加大企业的成本,因此,现阶段政府必须加大对社区、居家养老服务基础设施的投入,在硬件设施完成之后,再引入市场来提供服务。

  吴玉韶认为,目前政府在老龄服务市场上的投入和监管都不足,一个突出的表现就是社区养老服务设施不足,“有的地方政府可能会花一大笔钱建一个功能齐全、面积很大的老年人活动中心,其实,老年人最需要在他居住的社区附近能有间活动室,可以和其他老人聊聊天,步行一刻钟就能到。”

  另外,目前的老龄服务尚未形成充分和完善的市场竞争,准入、退出都缺乏系统的规范。

  蓝皮书分析认为,在老龄服务体系建设中,政府绝对不是万能的,老龄服务体系的建设也不能全靠政府,在提供基本养老保障、制定老龄服务规划、加强市场监管管理、为困难老年人提供基本养老服务方面,政府的责任责无旁贷,但是在老年人服务市场的发展中,一定要真正实现“公退民进”。政府还是应该把更多的资金投入到扶持民办养老服务业的发展中来,由市场来提供更多满足老年人需求的老龄服务产品。

 
        老龄政策碎片化严重

  报告认为,当前,中国老龄政策规范和调整的领域主要局限于老年人的供养、医疗保健、照料服务、精神文化生活、权益保障等有限的几个方面,老龄政策似乎就是“老年人的政策”。设立相关政策的背景大多是处于形势发展到迫不得已才匆忙出台一个政策应对,缺少前瞻性和全局观,也缺少统筹意识和统筹制度性设计,使得老龄政策处于“救火队”的状态。党的十八大报告已提出要“大力发展老龄服务事业和老龄产业”,但目前还没有独立的老龄产业政策,与老龄产业相关的政策散落在与各种企业有关的政策文件中。像民办养老机构的土地优惠政策、税收优惠政策、水电费优惠政策等分别由国土局、税务局和水电公司等执行,实际上有的部门执行,有的部门不执行,为此而扯皮的事情并不少见。

  从2012年出台的涉老政策文件看,当前国家层面的老龄政策主要局限于部委规章和规范性文件层面,上升到国家法律和行政法规层面的很少。目前上升到国家法律层级的只有新修订的《老年人权益保障法》,绝大部分老龄政策在形式上以“通知”“意见”“决定”等规范性文件的形式出台,这些文件的效力较低,导致政策的贯彻实施难以达到预期效果。

  报告认为,应对人口老龄化的国家战略在整个老龄政策体系中属于最高层次,具有提纲挈领的作用,同国家其他领域的发展战略一起共同构成中国特色社会主义现代化建设战略。但现在中国应对人口老龄化在物质、文化、制度特别是组织体系和体制机制等方面的准备仍很不充分,主要体现在老龄政策缺乏顶层设计,新修订的《老年人权益保障法》规定,“积极应对人口老龄化是国家的一项长期战略任务”,这一规定应当体现在国家老龄法规政策的顶层设计上。

       目前我国关于老年人的养老、医疗保障等政策碎片化严重,十多个部委都可以出台政策,同样是城市老年人群,有退休和离休之分,在退休的人群中,由于退休前的职业、身份等不同,退休政策包括退休金差别很大。同样是医疗保险,城镇职工、城镇居民基本医疗保险由社会保障部门主管,“新农合”由卫生部门主管,由于医疗保险实行省级统筹,因此不同省的老人所能报销的比例也不同。老龄政策中存在如此多的不公平和不均衡给老年人带来诸多不便,也固化了城乡二元结构。

  另外,已经出台的老龄政策内容本身也存在不少问题。目前虽然有新修订的《老年人权益保障法》,但是缺乏相应的实施细则,以及养老保险、老年医疗保健、老年福利等方面的配套法律法规,使《老年人权益保障法》的许多规定显得过于原则化,只能是宣示、倡导,不具有可操作性。

  报告建议,老龄政策首先应该明确老龄服务所遵循的规范和标准,如老年人家庭服务的培训要有什么样的内容,达到什么样的水平才能上岗,如何防范风险,出现问题和纠纷如何解决等,都需要有明确的规定才能够保证服务者和服务对象双方的合法权益,有些老龄基本政策和具体政策之间,以及老龄具体政策之间存在不一致的内容,也需要及时修改和完善。
        结论:《中国式养老只能靠自己》http://news.ifeng.com/opinion/special/laowusuoyi/
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