关于实施城市群发展战略的思考

【来源：东北网-黑龙江日报 】

城市群是指集中在一定地域内，规模和职能不尽相同，相对独立，但交通便利，相互联系紧密的若干城市和城镇的组合。近年来，城市群发展成为我国经济发展的又一新趋势。 ●实施城市群发展战略的必要性 实践证明，城市群发展不仅是发达国家实现现代化的一条重要经验，也是发展中国家和地区发展的必然选择。

1、城市群发展有利于提高区域经济的整体竞争力。 随着经济全球化和区域经济一体化的发展，单打独斗的城市发展模式已不能适应竞争和发展的需要，有专家指出，将来的竞争将是区域的竞争，而区域的核心竞争力在于其一体化程度的高低。 然而，目前我们的许多城市并未意识到这一点，其发展模式还是以行政区划为单元。只要是一级政府，无论大小，都要有自己的发展规划、产业布局和政策体系，造成统一区域内产业结构趋同，重复建设严重，资金、人才、科技、信息等资源分散使用等问题。城市群发展就是要解决这种生产要素封闭式流动和低层次配置问题，实现发展规划、产业布局的统筹规划，使区域内的各城市由相互竞争走向相互合作，更好地实现优势互补，借势发力，从而增强城市群的整体竞争力。 2、城市群发展有利于降低发展成本。 以基础设施建设为例，如果我们能摆脱行政区划的束缚，着眼于区域布局，在共建共享的基础上进行统筹规划、统一建设，不仅会节约大量资金，而且项目利用率会大大提高。这方面最典型的例子是飞机场建设。由于以行政区划为单位，都想在自己的辖区内有一个机场。于是一些城市不顾自己资金的短缺、当地客源的不足，强行建机场、开航线，结果航线开通之时，就是机场亏损之日，当地政府也因此背上沉重的包袱。如果我们能从区域统筹的角度出发，几个城市选一个合适的位置共建一个机场，不仅客源会大幅增加，还会减少投资压力，机场也会有可观的效益。这不是操作层面的事情，而是发展理念、发展模式的问题。 3、城市群发展有利于提高城镇对农村劳动力转移的承载能力，促进城乡协调发展。 目前我国的城市化远远落后于经济的工业化。一方面农村大量剩余劳动力有待转移，另一方面各市县又在拼命地抓工业上项目。而工业，尤其是现代化工业，其本质特征是提高生产率，排斥劳动力，这就加剧了农村劳动力转移的难度。而能大量吸纳劳动力的第三产业，要么不受重视，要么由于城市受以自我为中心的发展模式束缚而难以做大。城市群发展可以以区域内的大中城市为中心，以小城镇为节点，将区域大小城镇连成有机的一体，便于统一服务体系的形成和建立。此外，由于城市群内部强调城市定位，产业分工，可以有效地避免结构趋同，重复建设等现象的发生，这样无论在发展的空间上，还是纵深上都为第三产业的发展提供了条件，使农村剩余劳动力的转移成为可能，而这又是建设社会主义新农村，实现城乡协调发展的前提条件。 ●我省城市群建设的构想与建议 1、要把城市群建设作为一种全新的发展理念和发展战略摆上应有的位置。 城市群不是一个新名词、新提法，而是一种全新的发展理念、发展思路和发展战略。它与我们以往所说的区域合作有联系又有区别。以前我们强调的城市间的协调发展，其基点是以单个城市为发展单元，是在各城市有自己独立的发展目标和发展规划基础上的协调发展。而城市群着眼的是区域整体，以区域发展为单元，它强调的是区域内各城市不仅要统一区域规划，而且要统一产业规划，统一服务体系。二者在其组织形式上有着质的区别。 在城市群发展的今天，如果我们仍沿用原有的发展战略，单个城市单打独斗，相互内耗，我们与发达地区的差距就可能进一步拉大。认识上的差距，必将体现为发展上的差距。 2、尽快制定我省城市群发展规划，组织力量强力推进。 其实我省在这方面已有动作，哈大齐工业走廊就是以城市群的发展思路推动区域协调发展的一个成功范例。现在需要做的是将这一发展思路进一步扩展，贯穿到我省的工作中去。在哈大齐工业走廊的基础上，我省可以再考虑形成一个以四座煤城为节点的带状城市群和分别以牡丹江、佳木斯为中心的两个块状城市群，结束以单个城市发展为主的模式，使我省的区域合作迈出实质性的步伐。我省已经具备发展区域城市群的条件，如果能构建起四到五个区域城市群，综合竞争力将会登上一个新台阶。 ●实施城市群战略需注意的几个问题 1、实施城市群发展战略，要充分发挥政府的能动作用。 城市群可分为自然城市群和规划城市群。我们所说的城市群属后者，这就要求政府在城市群建设中发挥主导作用，要突破传统的发展模式，改变多年来形成的“人自为战”、“村自为战”的发展现状，树立城市群、经济区的概念，增强分工协作、整体做强的意识。不能一说合作，首先想到的就是谁大谁小，谁主谁次。城市群发展总要有主角有配角，配角不等于落后，更不是无能，配角一样能实现价值的最大化，而且主配角都是相对的，一个城市在这个待业是配角，在另一个行业可能就是主角。所以，要加快城市群建设，实现区域协调发展，各级政府必须有能够合作、善于合作的胸怀和眼界，否则城市群发展就只能是纸上谈兵。 2、要组建一个强有力的推进机构。 一个经济区域是由各次级区域构成的，而各次级区域又分属不同的行政区划，因此，在城市群建设中，能否有效地对各个次级区域进行统筹、协调和利润整合，将决定区域合作的成败。这就要求必须有一个由各城市共同授权的协调推进机构，并制定各级政府共同认可的推进方式和工作制度。这方面长三角、珠三角城市群已有一些成功的经验可供我们借鉴。 3、要做到规划、制度、政策“三统一”。 一个好的城市总体规划是城市群发展的基础。城市群总体规划要做到“三规合一”，即城市规划、产业规划、发展规划都要统筹考虑，既要考虑个体城市在整个城市群所处的地位，又要考虑城市间的相互关系；既要考虑个体城市的特色优势，又要考虑城市群的整体功能，使规划真正起到龙头作用。其次要实现政策与制度的一体化。各级政府要在户籍、就业、住房、教育、医疗、社会保障等方面加强行政协调，统一规定招商引资、土地批租、人才流动、技术开发等方面的政策，联手构建统一的制度框架和政策体系，为市场主体创造公平的竞争环境。要改变以往无序竞争的局面，摒弃谁的政策越优惠谁的实力就越强的错误观念，多从合作共赢的层面上想事情，谋发展，营造无差异的政策环境。 4、要因地制宜，实事求是，先易后难，分步推进。 城市群建设是个战略举措，既然是战略上的问题，就不可能一蹴而就。要本着实事求是的原则区别不同城市和不同地区的情况，因地制宜，不能简单化，更不能一刀切。在具体推进中，可本着先易后难的原则，分步实施。可先从各方受益明显、容易形成共识的领域推进区域一体化，如道路交通的统筹共建，污水和垃圾处理的共建共享，生态环境的共同保护等。城市群的产业统筹协调与合作分工是个难度比较大、磨擦比较多，不易形成共识的环节，可以考虑先从配套性强，上下匹配关联度高的项目或产业开始，要知道产业的一体化是城市群发扬的核心内容，任何城市都不可能回避和绕开这个问题，只有真正实现产业一体化，城市群的整体竞争实力才能真正提高，城市群才是真正意义上的城市群，而不是有名无实的形式或口号。（作者 王树印）