查封违法建设施工现场的法律依据和实施程序

    城管执法部门在查处违法建设中，对当事人拒不停止违法建设继续抢建的，依据目前的法律法规，可以采取的措施非常有限，较为有效的是封闭施工现场。但由于受到违法建设施工现场条件的限制，查封施工现场具体实施起来难度比较大。如对于个人在住宅露台上或天井内的违法搭建，由于影响当事人的正常生活，无法实施查封施工现场。而对于规模较大的违法建设，通过实施查封施工现场措施来制止违法建设继续进行，却能起到避免违法建设事态进一步扩大的作用。因此，城管执法部门应该根据违法建设实际，因地制宜采取查封施工现场措施，及时制止违法建设行为，为今后违法建设强制执行创造条件，营造氛围。下面就查封违法建设施工现场的法律依据、实施程序谈谈自己的认识，供大家探讨。查封施工现场的定性和法律依据《城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《浙江省城乡规划条例》第六十六条分别就城乡规划主管部门作出责令停止建设的决定和作出限期拆除的决定两种情况作了相应的规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设的决定后，当事人不停止建设的，城乡规划主管部门应当立即向本级城市、县人民政府报告。城市、县人民政府应当自收到报告之日起十日内书面责成有关部门采取查封施工现场等措施；城乡规划主管部门作出责令限期拆除的决定后，当事人逾期不拆除又在法定期限内不申请复议、不起诉的，城乡规划主管部门应当自法定期限届满之日起十五日内向本级城市、县人民政府报告。城市、县人民政府应当自收到报告之日起六十日内书面责成有关部门强制拆除”，进一步细化和明确了《城乡规划法》第六十八条的规定。根据《城乡规划法》和《浙江省城乡规划条例》的相关规定，在执法部门已责令当事人停止违法建设，但尚未作出行政处罚决定之前，对当事人拒不停止施工，继续实施违法建设行为的，经县级以上人民政府责成，执法部门可以采取查封施工现场措施，以达到立即制止违法建设行为的目的。这种查封施工现场措施的性质也符合《行政强制法》关于行政强制措施的定义，《行政强制法》第二条第二款规定：“行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”规定表明，查封施工现场应该属于一种行政强制措施，其类型属于《行政强制法》第九条关于行政强制措施种类第（二）项：查封场所、设施或者财物。《行政强制法》第十条规定：“行政强制措施由法律设定。”《城乡规划法》第六十八条设定了查封施工现场措施。实施查封施工现场的主体《行政强制法》第十七条规定:行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。《城乡规划法》第六十八条规定，有关部门采取查封施工现场措施必须依据县级以上人民政府的责成。这是《城乡规划法》的一个显著特点。关于“责成”一词有不同的理解，我认为可以理解为是行政命令，含有指定和决定的意思。查封施工现场措施的决定权属县级以上人民政府，这是来源于《城乡规划法》的授权，而受责成的“有关部门”实施强制措施的执行权来源于县级以上人民政府的责成。从有利于工作的角度出发，在被责成的“有关部门”中应该有行使规划行政处罚权的部门。《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》和《宁波市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》明确了由宁波市城市管理行政执法部门行使规划行政处罚权，可以实施法律、法规规定的与集中行使行政处罚权相关的行政调查权和行政强制权。因此，经区人民政府责成，区城市管理行政执法局可以实施查封违法建设施工现场措施。根据违法建设的实际情况，如果由城管执法部门实施查封施工现场力量不足，区人民政府也可以责成城管执法部门等多个部门共同实施查封施工现场。因此，在城管执法部门对当事人作出责令停止违法建设行为的决定后，当事人拒不停止施工继续抢建的，区城管执法部门应向区人民政府报告，经区人民政府责成，依法实施查封施工现场措施。关于责成的方式，可以采取“一案一责成”或“概括性责成”两种方式，从规范行政强制措施的角度来看，我认为对查封施工现场措施的责成采取“一案一责成”较为合理和合法，区人民政府在责成前也可以审查把关。实施查封施工现场的前置条件实施查封违法建设施工现场，我认为应符合以下三个条件：一、经查实确属违法建设。城管执法部门发现违法建设后，要按照日常执法程序，及时完成案件前期调查和执法证据采集工作，查实当事人的建设行为确属未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设。二、城管执法部门已作出停止违法建设的决定，但当事人拒不停止施工。在查实当事人的行为确属违法建设后，城管执法部门应立即向当事人制发《责令停止违法建设行为通知书》，并按规定送达当事人。送达后，城管执法部门要加强对违法建设施工现场的监管，随时掌握施工现场情况。如果当事人拒不停止施工继续抢建的，城管执法部门应收集当事人继续抢建的事实证据材料，立即向县级以上人民政府报告。三、经县级以上人民政府责成。城管执法部门实施查封施工现场必须以县级以上人民政府的责成为前提条件，否则就构成违法。县级以上人民政府对城管执法部门的报告进行审查，责成城管执法部门采取查封违法建设施工现场措施，制止违法建设行为继续进行。关于必须经人民政府责成这一点，查封施工现场不同于扣押物品强制措施，扣押物品在经得实施机关负责人批准同意后就可以实施，而查封施工现场必须经县级以上人民政府责成才能实施，未经县级以上人民政府责成的则不得实施。查封施工现场的实施既然查封施工现场是一种行政强制措施, 那么就必须严格按照《行政强制法》的相关规定来实施，这样才能保证当事人的合法权益，避免矛盾进一步激化。结合《行政强制法》的相关规定，我认为应该做好以下几点：一、城管执法部门发现违法建设后，应当立即向当事人下达《责令停止违法建设行为通知书》，责令其停止违法建设行为和限期改正，并加强对违法建设现场的监管，做好前期的调查取证工作，包括拍照、摄像、现场勘查等。二、发现当事人拒不停止违法建设的，为避免违法建设建成投入使用后难以处理的情况发生，城管执法部门应搜集当事人继续抢建的证据资料，立即向本级人民政府报告。三、经本级人民政府审核，责成城管执法部门实施查封施工现场措施。四、由城管执法部门执法人员（至少两名）实施查封施工现场，出示行政执法证件，通知当事人到施工现场，当场告知当事人采取查封施工现场措施的理由、依据；告知当事人查封的具体范围、查封的方式和期限；告知当事人依法享有的陈述和申辩权利、申请复议和提起诉讼的救济途径。执法人员听取当事人的陈述和申辩，并制作现场笔录，由当事人在现场笔录上签名或盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；如果当事人不在场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章。五、向当事人当场交付《查封违法建设施工现场决定书》和《查封清单》，在《查封违法建设施工现场决定书》中载明： 当事人的姓名、名称、地址；查封施工现场的理由、依据和查封期限；查封的施工现场具体位置和范围；当事人对查封施工现场不服，申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限；行政机关的名称、印章和日期。查封清单一式两份，由当事人和行政机关分别保存。六、实施现场查封。根据事前制定的查封施工现场实施方案对施工现场进行查封，在现场施工人员全部离场以后，封闭施工现场进出通道或建筑物出入大门，在被查封的施工现场或建筑物出入口处显著位置上张贴封条，并做好拍照、摄像等工作。七、城管执法部门在实施查封施工现场后，应立即查清违法建设事实，依法作出行政处罚决定，对于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，责令补办建设工程规划许可证，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，责令当事人在限期内自行拆除拆除违法建筑物。当事人拒不履行的，按照《城乡规划法》和《行政强制法》的相关规定，由区人民政府责成有关部门实施强制拆除。八、《城乡规划法》没有对查封施工现场的期限作出规定，根据《行政强制法》第二十五条的规定，查封的期限不得超过三十日，情况复杂的，可延长，延长期限不得超过三十日。延长查封施工现场决定书书面告知当事人，并说明理由。对于查封期限已经届满，或不再需要采取查封措施的情形，应当向当事人送达《解除查封违法建设施工现场决定书》予以解除，城管执法部门解除查封。关于查封施工现场相关问题的建议在实施查封施工现场过程中，还存在着如实施成效、法律保障等一些问题，有待于解决，因此建议：一、加强部门联系，增进协作，对城管执法部门制止违法建设提供协助。通过政府协调，建立各部门共同制止违法建设工作机制。对当事人拒不停止违法建设施工的，在政府责成城管执法部门查封施工现场时，城管执法部门书面通知供水、供电部门，供水供电部门采取不予提供违法建设施工用水、用电措施，有效制止施工。但不得影响企业合法生产经营活动和居民正常生活。二、完善法律保障，对违反查封施工现场的行为依法予以查处。查封施工现场后，如出现擅自撕毁查封封条或进入已查封的违法建设现场继续施工情况，对组织进入查封现场施工的单位负责人或个人如何处理，目前尚无明确的法律依据，影响了查封施工现场的法律严肃性，也给实施查封后的监管工作带来困难。建议通过地方立法，完善法律保障。针对此类情况，建议报请公安机关对组织进入查封现场施工的单位负责人或个人依法处置。三、查封施工现场的期限问题。根据《行政强制法》的规定，查封施工现场的期限不得超过三十日，情况复杂的，经批准可以延长，但延长期限不得超过三十日。由于行政强制法关于强制拆除违法建筑物有明确的法定期限规定，一起违法建设案件从立案到实施强制拆除，需要近半年的时间，因此在查封施工现场的六十日期限内根本无法按照法定程序完成对违法建筑物的强制拆除。在查封期限届满后，只能解除查封，一旦解除查封，极有可能出现当事人继续施工的情况，城管执法部门只能按照规定程序重新实施查封施工现场，给执法工作带来难度。