完善高校治理结构 建设现代大学制度

构建和完善中国特色现代大学制度

国家教育咨询委员会委员 教育部原副部长 吴启迪

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）提出要“完善中国特色现代大学制度”，用十六个字表达为：依法办学、自主管理、民主监督、社会参与。构建和完善现代大学制度，实现高等教育可持续发展，是社会主义市场经济条件下教育国际化大趋势下高等院校必然的选择。

一、完善高等教育立法，健全运行体制与决策机制

高等教育法制建设是现代大学制度的基础和保障。现行的法律已有《高等教育法》、《学位条例》等，但由于我国经济社会的快速发展，许多情况已发生了变化，法律体系有必要进一步完善和发展。如高等教育的投入问题、学位授予问题、教育质量评鉴问题、聘任教师问题等，都是直接影响高校办学自主权的。要进一步明确国家和地方教育行政部门、大学及其他相关部门的权利和义务，进一步保障大学在教育教学活动中的自主权，保护教师、学生、家长的权益，规定这些权利、义务、权益最终实现的有效途径等。《教育规划纲要》提出了一个新课题，即：在坚持和完善党委领导下的校长负责制的前提下，在大学建立重大决策的咨询制度，尝试设立有中国特色的理事会制度。这将引导和鼓励教育体制改革试点学校在运行体制和决策机制上的探索和创新。

二、发挥学术权力的作用，克服大学行政化倾向

在大学治理中，学术权力与行政权力始终同时存在，并共同对大学的建设和发展产生影响。大学行政管理是必要的，但在大学内部存在着行政化的倾向也是不争的事实。如何发挥学术权力的作用，实现“教授治学”，提高教师的积极性，改善学校的学术氛围，是值得仔细研究和设计的一件大事。解决方案应是自下而上，而且应是灵活多样的。另外，在高校之外行政化的表现，如把大学领导的职位当作一般的组织资源来使用，这也是应当注意避免的。教育行政主管部门要尽可能为本次改革试点单位下放办学自主权限，加强宏观调控，减少和规范行政审批事项，在设置行政管理机构方面给予充分的自主权。

三、转变政府职能，改进高等教育质量评鉴方式

要转变政府职能，改变对高校的管理方式，从直接的行政管理、行政审批，转向应用法律、政策、信息发布、监督等方式实行宏观管理，支持学校自主办学。针对当前高校质量评估中的现实问题，拟对高等教育评鉴中如何转变政府职能的问题进行探讨。《教育规划纲要》明确要求在高校推进专业评价，建立科学、规范的评估制度，以保障高等教育的质量。现代大学制度建设工作组将把发挥地方评估机构、行业协会、专业学会等第三方力量的作用，促进管办评分离列为重点，并结合对国际质量评鉴的调研，就在我国建立一个多元化的，综合使用评估、认证、审核等不同方式的评鉴体系，以及促进高校内部建立自我保障机制等方面提出咨询意见。

四、以人为本，建立更为积极有效的用人机制

2006年以来，国家稳步推进事业单位整体改革，为高校进一步深化用人机制改革创造了良好的外部制度环境。高校中教师的聘任、考评和激励机制是推动学校发展的最活跃的因素，也是学校“以人为本”的具体体现。除了教师外，职工的积极性也是至关重要的，直接影响到学校运转的支撑环境。如何建立合理而有效的、符合中国国情的用人机制，是现代大学制度建设的重点之一。我们看到本次教育体制改革试点中数所高校在岗位资源配置、人才选聘、人才评价、人才激励、人才流转与退出、权益保障等方面做出了积极探索和实践，这是值得支持和鼓励的。

五、现代大学制度建设，应加大对地方高校的关注

从大学在校生比例来看，90%以上学生在地方高校，因此地方高校的质量直接影响到中国高等教育的整体质量。目前，现代大学制度建设试点较多地集中在部属高校。作为较全面和中长期的考虑，应加大对地方高校的关注。教育行政部门要在不违反教育规律和大学发展原则的前提下，加大简政放权力度。进一步加强部属院校、本地优势行业与地方院校的交流，鼓励地方院校进一步调整优化学科专业布局结构，使得学校制度更完善、办学特色更鲜明、学科建设目标更清晰。

围绕大学核心任务建设现代大学制度

国家教育咨询委员会委员 北京大学原校长 许智宏

为实现《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》的战略目标和战略主题，规划纲要明确提出高等教育的发展任务是：全面提高高等教育质量，提高人才培养质量，提高科学研究水平，增强社会服务能力，优化结构办出特色。中国现代大学的建设历史只有100多年，由于种种原因，大学的制度建设明显滞后。在过去10年中，我国高等教育有了很大的发展。反思我们在发展过程中的问题，无不与缺乏完善的制度建设有关。因此，我想现代大学制度的建设是全面完成上述目标和发展任务的根本制度保障。

针对目前我国高等教育发展中面临的问题，规划纲要对于建设现代大学制度提出了3条：推进政校分开、管办分离；落实和扩大学校办学自主权；完善中国特色现代大学制度。下面谈谈我对这些问题的思考。

首先，各级政府要明确政府的管理权限和职责，政府应更多地在宏观层面和政策层面对教育工作和学校进行指导和管理，对不同性质的高校应实行分类指导和分类管理，避免千校一面的情况出现。要改变一些地方不考虑条件和基础，盲目追求办综合性大学、研究型大学，到处找关系争取硕士点、博士点的情况。大学应没有高低之分，而只有培养目标、办学特色的差异。政府的政策应激励各类学校办出特色，均衡发展。

关于扩大办学自主权，多年来不少大学校长作过不少呼吁。依我个人的经历，觉得这无非是指在人、财、物的管理上政府各有关部门统得太多，管得太死，使学校办学的很多方面(教学科研、招生和学生管理、人才培养和使用、经费使用、行政管理等)缺少自主权，导致效率低下。

对于大学本身的治理，我想首先要有一个好的治理结构，避免在管理领导层上出现多中心的情况。学校行政领导的重要职责，一是确保校内学术权力与行政权力之间的平衡，实行“校长治校，教授治学”，校务公开，民主管理，确保师生在学校管理中的作用。二是在政府和学校之间的平衡，确保大学作为一个学术机构的学术自由。在这方面，大学校长对学校的发展至关重要，我国极需改进校长选拔任用的办法，在实践中培养出一批有教育理念的教育家。

大学的内部管理，例如院系的构建和管理权限，研究型大学的科研体制，总会计师制度和审计，教学和科研的绩效评估等，不少还在探索之中。但都应把大学章程和相关的制度建设提到议事日程。一个大学的章程，应该是该大学的宪法。一旦经过实践总结成为章程，就具有学校大法的作用，不应因校领导的变更而随意改变。师生对学校各部门的职权、学校学术委员会等机构的组织和职责、院系的设立与运转等，也就一目了然。现在部分院校，比如在新的院系和学科的设立上太随意，所以在谈扩大办学自主权的同时，学校也应有一种自我约束的机制和必要的监督。

目前由于各种评估太多过滥，大大削弱了评估的价值和作用。各种大学排名，已成为不少中学和高考生择校的标准。记得哈佛大学的学生去年初在哈佛学生杂志上发表题为《最后一次排名第一——哈佛大学应当退出大学排行榜》的文章，他们认为，“哈佛应该利用它的名气和影响力，通过退出排名的行动来削弱排名的重要性”，并指出“高等教育领域是非常多元化的，根据一个标准化的体系为大学排名，不能提供学校的准确信息”。我们应推进的是科学的专业评价，以促进大学教学科研质量的提高，把办学质量放在第一位。须知，大学本身的不少方面是很难量化的。

大学的一切制度建设都必须围绕大学的核心任务进行构建。在当前社会上充斥急功近利、浮躁作假、一味追求物质利益的情况下，让教育回归它的本意，使受教育者不光有知识，而且有完善的人格，高尚的道德，显得更为重要。因此，大学的制度应确保营造良好的学术环境，倡导优良学风，弘扬大学精神。大家都在讨论“钱学森之问”，每年诺贝尔奖揭晓之时，媒体都会有不少文章讨论中国何时能在本土产生诺贝尔奖得主，我对媒体说过这种心情可以理解。但须知，诺贝尔奖不是钱堆起来的，孕育它产生的良好的学术环境恰恰为我们不少大学和科研院所所忽视，或至少重视不够。我们现在大学的“土壤”不够肥沃，施用了太多的“化肥”和“农药”，教育者或领导的责任就在于要好好改良“土壤”，形成良好的学术氛围，使老师能安心教学和从事科研，学生能刻苦学习，培养才能。也就是说学术界要在制度上重视软环境的建设，注重人文精神、科学精神的培育。你也许很难预测第一个诺贝尔奖在哪所大学或哪个研究所出现，但如果学术界不再如此追求短期的成果，不再满足于出几篇SCI论文，真正能静下心来探索科学、做学问之时，诺贝尔奖在中国出现只是迟早的事。

构建政府、学校、社会之间新型关系

国家教育咨询委员会委员 教育部教育发展研究中心主任 张力

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）用了专门一章，系统阐述“建设现代学校制度”，这在党中央和国务院发布的文件中还是第一次。综观国内外教育法律及法规的基本框架，所谓现代学校制度，一是学校举办的制度，二是政府管理学校的体制，三是学校内部管理（治理）结构。前两方面涉及政府与学校的关系，最后一方面还包括学校与社会的关系。我国教育部文件首次对现代学校制度概念的认定，当属2004年国务院批转的《2003-2007年教育振兴行动计划》第34条，“深化学校内部管理体制改革，探索建立现代学校制度。”

《教育规划纲要》明确提出，“适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。”这一政策含义同样适于理解“完善中国特色现代大学制度”。在我国政策话语的一般规律中，凡属“建立”、“设立”等，基本的指向是创建、创设；“建设”则表示对既有系统体系进一步推进；而“完善”表明的是对现有制度、体制机制的显著改进。

从《教育规划纲要》部署政策的前后连贯性看，完善中国特色现代大学制度，并非创立一项新的制度，而是以按照《高等教育法》运行已久的制度为基础，沿着新确定的现代学校制度建设方向，进行深刻反思与全面改进。其政策含义就是要立足构建政府、学校、社会之间新型关系这一核心环节，重点解决好三大问题，即政府怎么依法管学校办学校，学校怎么形成好的治理结构，社会怎么对学校参与和监督。

为此，《教育规划纲要》从落实和扩大学校办学自主权，完善高校内部管理体制等方面提出了重要的指导性思路，强调推进政校分开、管办分离，围绕政府宏观“管学”、学校自主“办学”进行制度创新，对于公办高校，重申了坚持和完善党委领导下校长负责制的基本要求，同时，提出所有高校都要完善治理结构，加强章程建设，扩大社会合作，推进专业评价等一系列重要举措，其中，探索教授治学的有效模式，探索建立高校理事会或董事会，探索与国际高水平教育评价机构合作，形成中国特色学校评价模式等等，都是非常突出的政策新亮点，都需要不同类型的高校创新实践。

与完善现代大学制度相关，还有如何克服社会热议的高校管理行政化倾向，也被纳入《教育规划纲要》文本之中。按照中央的总体部署，解决这一问题，至少有三层意思，一是必须做，这是大势所趋，是国家确定的今后事业单位分类改革方向，需要进行新的制度设计。二是怎么做，应是“先立后破”，“立”就是要探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，“破”就是取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。三是什么时候做，应从容易地方做起，逐步向难点推进。所以，国家要求试点先行，取得经验再作推广。

由此得到的启发是，关于完善现代大学制度，要本着试点先行的路径推进。近年来，围绕这一问题，国内专家讨论和局部尝试都比较活跃，部分发达国家也在积极探索。今年《教育规划纲要》公开征求国内各界意见时，同时也征求了部分国际组织的意见，其中欧盟委员会认为，中国对大学自主权、治理结构等目标的政策设计，与欧盟教育政策进程具有很好的一致性。换句话说，作为公立大学占多数的欧洲高等教育系统，同样面临着完善治理制度的问题。任何理论探讨及其政策成效，都需要放在实践中去检验，我国现代大学制度的完善，在进入改革“深水区”之后，重要的是试探“水的深浅”，预设一些“立脚桩”，当前国家教育体制改革领导小组统筹的现代大学制度试点，将成为我国完善现代大学制度的重要基础性工作，而国家教育咨询委员会一定要为这一制度的改革试点提供积极的支持。