决策制度，对于封建王朝来说，十分关键。我们的历史课本在介绍一个朝代的时候一般会先介绍其制度。如汉朝的三公九卿制度、隋唐的三省六部制度、明朝的内阁制度，亦或清朝的军机处制度。可以说，王朝的性格与走势，与制度的制定有着极其重要的关系。比如，汉朝实行三公九卿制度，其结果就是汉朝的大臣话语权很大。西汉一朝，权臣辈出。霍光权倾朝野，轻松废掉皇帝，王莽更是直接取汉而代之。明太祖朱元璋废中书省，取消丞相制度。后期逐步发展为内阁制度，到了清朝设立了军机处，其结果就是明集权，清专治。
那么我们在谈论的中晚唐时期的决策制度前，就要先来聊一聊唐朝的决策制度。这句话看似矛盾，实在不然。没错，终唐一朝，都是在实行三省六部制度，但是唐初的制度，和盛唐是有区别的，而盛唐的三省六部制度，和中晚唐也是有区别的。所以，在研究中晚唐制度之前，我们有必要梳理一下初唐和盛唐的政治制度，从而可以更好地比较他们的不同而加以区分。
我们先看看看初唐的贞观时期，笔者认为贞观时期堪称是封建时期的典范，从源头来说，就是政治制度的优秀。
创造贞观之治的唐太宗
唐朝是一个群相制的王朝，采用三省六部制度；三省：尚书省、中书省、门下省。尚书省规模最大，负责处理具体事务。下辖六部：吏、礼、刑、工、户、兵。长官尚书令，但是因为李世民做过此官职，所以一般这个职位是空缺的（笔者认为，说到底在还是尚书令在唐初权力太大，有必要把他分权，如果只是想避讳的话换个名字就可以，何必这么麻烦？就比如李世民曾经也做过亲王，为什么朝廷不废了亲王这个职位是一个道理）。尚书省副职有两个，左右仆射。他们就相当于尚书省长官。中书省负责起草文件，长官为中书令，共两人，起草文件的官员叫做中书舍人。门下省负责对中书省呈送的文件进行审核，只有门下省同意才可以称为敕书，具有法律效力，否则无效，门下省长官称作侍中。
在唐初的贞观时代，尚书省的左右仆射、门下省的侍中，中书的中书令统称为宰相，一切的国家大政都由这些人讨论后出台。为了防止出台的政策与实际不相符，朝廷出台了两个政策，第一，“五花判事”制度，具体由出台政策文书中书舍人畅所欲言。第二，政事堂，唐朝在门下省（武则天时期转为中书省）成立政事堂，宰相们在特定的时间在政事堂开会。达成一致，文件就可以顺利交给尚书省执行了。可以说，唐初的三省六部制度的精华在于制衡权力，唐太宗认为个人的智慧既渺小又偏执，只有兼顾听取不同的意见才可以尽量少犯错，兼听则明就是由此得出。同样，贞观朝在制度上也要实现兼听则明，权力制衡则是最好的实现方法。
上问魏征曰：“人主何为而明,何为而暗?”对曰：“兼听则明,偏信则暗——《资治通鉴》
贞观过后，高宗的执政的时期尚可以保持太宗时期的制度。但到了武后时期，因为武后为了夺权需要，告密之风盛行，又设置了北门学士之名，组织了类似于内朝的小政府。贞观时期的天下为公的情况受到挑战。制度更像是为了某个团体夺权的工具。
到了盛唐时唐玄宗时期，皇帝的优点是可以充分发挥出宰相的能力，比如姚崇、宋璟、张九龄，玄宗皇使他们拥有绝对的大权来为帝国服务。优秀的宰相再加上勤奋睿智的皇帝自然可以使国力愈加强大。因为集权可以使行政效率更高。但是这种制度也有弊端，那就是如果皇帝勤奋宰相正直还好，可如果皇帝懒惰宰相狡诈呢？
创造开元盛世的唐玄宗
很遗憾，玄宗的后期就是这样，当李林甫赶走张九龄的同时，唐玄宗任命李林甫为中书令。此时的尚书省地位大不如前，如果想进入宰相圈子必须要加上同中书门下三品的称号。唯一可以与中书省抗衡的只有门下省，遗憾的是，当时的门下省长官侍中空缺。这是玄宗皇帝的惯用手段了。这种宰相负责制的策略可以使国家的行政效率大大提高的同时，风险自然提高。最后由李林甫和杨国忠两任权相的失误，造成了安史之乱，唐朝的至此分割裂，无论是疆域还是精神。
如果唐玄宗可以真正读懂唐太宗的兼听则明以及他架构唐初三省六部的苦心孤诣的话也许不会败的那么惨。当太上皇李隆基在成都遥望长安时会不会有一丝无奈与悔恨呢？
以小制大
进入正题，我们之前简单的介绍了一下唐朝的制度后，主要的目的还是为了与中晚唐的制度作对比。实际上，安史之乱一直深深影响着李唐的后世子孙。
唐代宗大历二年，代宗皇帝把中书省长官中书令和门下省的侍中提升为二品（之前为三品）。这个动作带来的后果有两个，第一，原来的同中书门下三品改成了同中书门下平章事了，毕竟中书令和侍中已经是二品了。在这里有必要说明下，太宗贞观十七年，朝廷出台一个同中书门下三品的职位，相当于宰相。大历二年以后，官员前只要加上同平章事就可以称为宰相。第二，中书令和侍中开始弱化，更像赏赐给安史功臣的荣誉，如郭子仪曾做过二十四年的中书令。
以身为天下安危者二十年，校中书令考二十四——《新唐书》
唐代宗
郭子仪是武举出身，要论行军打仗，天下无敌。但是在处理政务方面，那可就差远了。所以这个中书令只是一种虚衔。甚至宰相常衮和中书舍人崔祐甫发生矛盾时，常衮在宰相联名提出意见上擅自写上了郭子仪的名字。当时常衮的官职是仅仅是门下侍郎兼同平章事，而当时郭子仪的被德宗皇帝赐号为“尚父”，太尉，中书令，妥妥的一品。而小小的门下侍郎竟然敢在奏疏上擅自写郭子仪的名字，可见在当时的中枢机构，存在着以小制大的情况，三品小官（相对郭子仪而言）虽然品级低，但政治地位可一点不低，甚至起主导作用。
中兴名将郭子仪
延英殿制度
史籍记载延英殿建立于上元时期。
上元中，长安内始置延英殿……——《南部新书》
而终唐一朝，高宗和肃宗都拥有过“上元”年号。那么究竟是哪位皇帝建立的呢？其实这个问题不难回答，因为玄宗时曾多次出现过延英殿的记载，所以，毫无疑问，延英殿设立于唐高宗时期。但是真正的把延英殿议政成为制度，要到玄宗以后了。
延英殿的主要形式就是宰相们一起到延英殿和皇帝讨论比较重要的事务，一般的事务主要还是由中书门下发起。延英殿实际的作用是使皇帝和宰相可以一起讨论决策重要的军政问题。延英殿制度有两个好处，第一，增加了宰相的办事效率。第二，这种制度实际上是变相的加强了皇权。以避免再次出现像李林甫和杨国忠那种权相，保证江山的稳固。
中晚唐时期比较有作为的皇帝都是非常善于利用延英殿议政的方法使宰相发挥起作用。如宪宗要求宰相们没三日召开一次延英议政。
六月辛巳朔。时积雨，延英不开十五日。是日，上谓宰臣曰："今后每三日，雨亦对来。——《旧唐书》"
唐宪宗
翰林学士的作用
翰林院在中晚唐时期非常重要，翰林学士被称为“内相”。翰林院起源于唐太宗时期的弘文馆。当时聚集了一批博学之士，目的是一起谋划国策，避免皇帝做事失当。高宗时期，武则天为了压制宰相开始以编书为名召集一批学士为其服务，以在北侧进入皇宫固得名于“北门学士”。
高宗时，召刘祎之、元万顷等入禁中，“密与参决时政，以分宰相之权，时谓‘北门学士’。——《新唐书》
到了唐玄宗时期，设置翰林院，翰林院设立初期，里面设置的主要是些擅长技艺的特长待招人员，比如书法、乐器、宗教、围棋等专长的人。后来因为中书省起草文书的任务繁重，积压了很多文书，因此在唐宣宗开元十年左右召集翰林院擅长文书的人处理文书，是为翰林供奉。
玄宗以四澳大同，万枢委积，诏敕文诰悉由中书，或虑当剧而不周，务速而时滞，宜有偏掌，列于宫中...由是始选朝官有词艺学识者，入居翰林，供奉别旨——《翰林院故事》
唐玄宗开元二十六年，翰林供奉改为翰林学士。相当于皇帝的机要秘书。
安史之乱以后，翰林学士地位不断提升。具有翰林学士经历的官员当宰相的比率也明显提升。唐德宗时，德宗皇帝曾建议翰林学士出身的宰相陆贽遇到关键军国的大事的时候不要与时为宰相的赵憬（没有翰林学士的经历）讨论，而是要以手疏的形式送给皇帝陛下查看。这就是明晃晃的破坏规则了。
上使人喻陆贽，以“重要之事，勿对赵憬陈论，当密封手疏以闻——《资治通鉴》”
具体原因主要有两点，第一，安史之乱以后，国家的紧急情况发生的频率增加，办事效率就显得尤为关键。而正常的外廷宰相们因为制度原因不能快速完成认为，所以皇帝认为有必要增加内廷处理军政机构。第二，抑制宰相一家独大，毕竟，玄宗时期的李林甫和杨国忠影响太坏了。
名相陆贽
唐德宗以后，翰林学士影响朝政主要有三种途径，第一是直接翰林学士直接控制宰相处理政事，这种情况出现的原因主要是皇帝因为外在原因无法亲自处理政事，而翰林学士资历又尚浅很难被任命为宰相，如顺宗时期的翰林学士王叔文。因为顺宗皇帝得风疾无法正常行动，一切大事都是由王叔文的翰林院出台，再分发当时的宰相韦执谊来执行。
第二是皇帝问策于翰林学士，翰林学士的意见足以左右皇帝的意志，这是一种最完美的方案。如宪宗时期的翰林学士李绛（元和六年拜相）等，他们对藩镇的很多建议都被唐宪宗认可并执行。宪宗可以取得元和中兴与翰林学士们的智慧是分不开的。
第三是当皇帝计划交给翰林学士处理某件重大问题的时候，快速提拔翰林学士为宰相，使其具有内廷与外廷的双重关系。如文宗时期，皇帝想要除掉宦官，并不相信外廷宰相的力量，因此迅速先后提拔翰林学士宋申锡和李训为宰相进行除宦行动。
通过上述叙述可以得出结论，中晚唐翰林学士可以参与决策，最根本的原因还是其本质是依附于皇权实现的。
宦官制度
唐之宦官，其势力十倍于汉、宋——《读通鉴论》
宦官势力真正崛起于唐玄宗，自安史之乱后，开花结果。到了唐代宗时期，权宦李辅国做过中书令，成为名副其实的宰相。宦官鱼朝恩曾做过观军容使的职位带领军队。这一时期，宦官虽然做大，但更像是应对国家叛乱而出现的特殊情况，并没有制度进行保护。因此代宗皇帝先后可以处理掉李辅国和鱼朝恩等宦官。真正使用宦官掌权成为制度的是唐德宗和唐宪宗祖孙二人。具体说来，唐德宗开创了宦官掌管禁军（神策军）的制度，而唐宪宗则开创了宦官参政议政的先河。并设置了枢密使这种参与决策权的官职。
神策军中尉
唐德宗在奉天之难前后，过了一段十分艰难的日子。各地大将叛乱此起彼伏，先是派去的平叛的藩镇节度使李希烈、朱滔叛变。接下来泾原兵变。神策军使白孝贞竟然吃空饷，最终导致皇帝在宦官的保护下逃亡奉天。关键时刻，德宗觉得还是宦官忠心，因此把禁军兵权交给宦官。自此，宦官开始在掌握禁军，宦官掌军，从此成为制度，直到唐朝灭亡。
德宗四顾无所倚任，而任之中官，终唐之世，宦寺挟之以逞其逆节，而迄于亡——《读通鉴论》
唐德宗李适
德宗到宪宗时期，此时的神策军中尉还不能对皇权产生巨大威胁，唐宪宗元和六年，前神策军左军中尉吐突承璀（时为左卫上将军）因事被皇帝迁出朝廷远去淮南做监军。宪宗曾不无骄傲的说道，“宦官不过是一个家奴罢了。”
上曰：“此家奴尔......朕去之轻如一毛尔！”——《资治通鉴》
第二时期，宪宗被宦官刺杀后，宦官势力开始发展。到了文宗时达到了一个小高峰。甘露之变后，神策军中尉仇士良斩杀了三位当朝宰相的全族。自此文宗朝天下大事都取决于神策军中尉。
自是时天下大事皆决于北司，宰相行文书而已——《资治通鉴》
不但如此，神策军中尉还可以参与宰相们才可以参加的延英殿议事。可以说此时的唐帝国，实际的决策者就是神策军中尉仇士良。
每延英议事，士良等动引训、注折宰相——《资治通鉴》
虽然在武宗和宣宗时期神策军中尉的权力被抑制，甚至在大中时期宣宗皇帝不允许宦官与宰相一起进入延英殿议政。但是到了懿宗以后，宦官势力再也不可抑制。神策军中尉也毫无争议的进入了帝国的决策层。
仇士良
枢密使
枢密一词，在唐朝很早就出现了，意思指的是掌握机要的官职。但枢密使的出现，要晚一些，唐宪宗时期，宦官刘光琦和梁守谦成为第一任枢密使。
枢密之名，自宪宗以任宦官刘光琦始——《读通鉴论》宪宗元和中，始置枢密使二人（刘光琦，梁守谦皆为之）——《册府元龟》
自此，枢密使为两人，由宦官担任，并延续这个制度直到唐朝灭亡。枢密使表面的任务是承接圣旨，把圣旨传输到中书门下省中，但实际上枢密使的作用可不仅仅如此，枢密使可以根据这个权力发表自己观点甚至为自己所处利益集团通风报信。通过枢密使的运作可以左右宰相的选拔。例如文宗时期牛党领袖李宗闵为了快速成为宰相就暗中结交枢密使杨承和，最终顺利的成为宰相。枢密使也与神策军中尉称为“四贵”。其中枢密使与翰林学士有一个共同的称呼——“内相”，进入帝国决策层。
到了懿宗朝，枢密使更是可以和宰相和枢密共参国政。而这句话恰恰是由时任宰相杜悰所说，可见但是枢密使的地位极高。
谓曰：“内外之臣，事犹一体，宰相、枢密公参国政。——《资治通鉴》
荣誉称号——使相
唐朝的安史之乱以后，还普遍的出现一个很有意思的官职——使相，就是节度使兼同平章事。朝廷封为使相一般有三种情况。第一种是朝廷需要派大臣到一个重要的藩镇出任节度使，如在元和初期，西川叛乱刚刚被平定，人心不稳，朝廷派宰相武元衡充做西川节度使，以安定局势。
（元和二年），以门下侍郎、同平章事武元衡同平章事，充西川节度使——《资治通鉴》
第二种就是宰相卸任后，一般出任节度使的话都会继续带上同平章事的称呼，以示尊崇。如唐懿宗时期令狐绹被被外放节度使，被任命为同平章事。
以绹同平章事，充河中节度使——《资治通鉴》
宣宗朝宰相令狐绹
最后一种为朝廷希望稳住对方，使藩镇不要作乱而采取的拉拢办法，如封昭义节度使刘从谏为同平章事。
加昭义节度使刘从谏同平章事，遣归镇——《资治通鉴》
使相虽然不算进入管理层，但理论上来说也算使宰相，并且可以看出经过安史之乱后唐朝廷对官制的灵活政策。
总结
中晚唐时期的决策制度要比初唐和盛唐的情况复杂很多。最好的政治制度是唐初的贞观时期，其次是李隆基的开元时期，中晚唐的制度看似灵活，实则有些拆东墙补西墙的意思。延英制度、宦官制度、翰林学士、使相等决策制度，看似灵活，其另一面也有一丝无奈。笔者认为，无论是什么制度，首先最重要的是出发点，那就是这个制度的目的是不是为子民带来实惠，而不仅仅是争权夺利。只有这个出发点把握好了，后面的一切努力才会有成果。这也是中晚唐时期的制度决策与贞观时期不同的原因。贞观时期，天下为公，有什么事情只要是是为百姓好，大可以拿到明面上讨论；而到了中晚唐大家想的更多是为了某一利益集团争取更大利益，就像王夫之先生所说的那样，（晚）唐之诸臣，皆知有门户而不知有天子者也。皇帝不得不居中调解，出台的政策虽然灵活，但实属无奈。
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