中国市县空间规划（多规合一）创新引领者
作者：樊森
我国空间类规划主要涉主体功能区规划、城乡规划、国土及土地利用规划、环境保护规划类规划4类主要规划，农业、林业、草原等10余项其他规划，同时每类规划包括多项细分规划类型。纵观各类规划经历了近半个世纪或较长时期的发展历程，其均围绕各自的空间管理职责，形成了目前自成一体、类型繁多、内容庞杂、相互交织的空间规划体系。同时，其职责赋予政府的10余个部门，守护和管理着我们赖以生存的国土空间和生活家园。
但是，在实际的运行和管理过程中，各个规划时常存在条块分割、矛盾冲突，各个部门各自为政，难以协调，严重影响规划效力、部门效能，导致国土空间管控不力。
一、矛盾冲突
国土是进行生态文明建设的空间载体和空间规划的物质基础，规划是进行国土空间管理的主要手段，而国土空间具有排他和唯一性，因此，从本质要求和目标来说，针对一个国土空间的各类落地的空间性规划，理应保持规划的本底国土范围一致、规划期限一致、基础数据一致、技术标准一致、目标指标一致、分区管控一致、用途属性一致、权属一致、开发建设时序一致等。并以此从而达到全国国土规划管理一张图，并与其他宏观及发展、专项实施类规划相互衔接，国土空间有序开发和平衡保护，实现国土空间有效管控和治理。
但从我国现有主要空间类规划的运行和管理现状，通过对多种空间性规划梳理对比，叠加分析，对冲突图斑进行梳理分析，空间规划的主要冲突矛盾表现在以下六个方面：
一是规模边界冲突矛盾。行政边界及规模不统一，如存在主体功能区规划、土地利用规划行政边界规模、城规与民政部门管理行政边界规模不一致；各类规划边界及规模不统一，如城、镇、乡、村、山、水、林、田、湖、草等规划边界规模不统一。各类国土空间要素布局总规模与行政区规模不一致等。
二是用地权属性质冲突矛盾。土规与城规建设用地、非建设用地不一致；农、林、草等用地多重属性，用途不一致，权属不唯一，一地多性质、多用途，多权属问题较为突出。如，土规、城规及生态环保规划关于用地性质矛盾冲突时常存在，城规建设用地与土规的建设用地差异最为突出，同时农林草用地交叉重叠及差异较大。
三是分区管控矛盾冲突。主体功能区规划、城规、土规分区管控及措施不一致。如主体功能区规划依据不同分为四区和三区；城乡规划分为“三区四线”；土规划分为“三界四区”。各类规划管控分区边界划定、规模及管控措施均存在交叉重叠及不一致问题。
四是开发时序矛盾冲突。城规、土规在开发建设及建设用地供给存在较大的矛盾，往往造成国土开发建设时序混乱，时序及资源错配。如土规关于建设用地的规划、调整、管理与供给指标的计划与城规建设用地的规划、管理与需求存在较大的冲突矛盾。
五是目标指标矛盾冲突。城规、土规及环保规划均有其一套目标指标体系，其性质、定位、功能、目标，指标体系及管理、考核要求均存在差异，指标类型及目标数值时常存在差异矛盾。
六是规划管理矛盾冲突。主体功能区规划、城乡、国土及土地、环保规划以及农、林、草等空间资源要素规划分属相关各局委办管理，横向和垂直管理交错。同时各类规划的层次不同，主体功能区到省级，城乡规划到村镇级，土地利用到乡镇级等，造成不同空间类规划落地实施管理中存在较大冲突矛盾。
二、成因分析
结合2014年以来，国家市县“多规合一”试点，省级空间规划试点，及我们中研智业集团承担市县“多规合一”、空间规划试点实践，通过综合分析，以上空间规划矛盾冲突产生的成因，主要有两个方面：一是管理体制问题。10余部门针对国土空间“九龙治水”，各类规划规出多门、各自为政，各类规划层级不同且存在部门职责交叉重复、差异冲突，致使各类规划不易协调、难以管理；二是法规标准体系问题。规划立法及空间规划立法滞后，各类规划相应法规体系、技术标准各异，致使空间多头管理，规划的约束性和刚性不强，协调统一困难。
关于空间规划管理体制的成因问题，随着国务院机构改革，自然资源部成立，将彻底解决空间规划“九龙治水”局面，空间规划的新管理体制将全面建立，在此不再赘述。结合以上集中六个方面的矛盾冲突，以下主要针对各类规划相对应的法规标准差异，分析如下：
一是规划期限差异。各类规划的规划期限差异，导致国土空间在发展时序、开发计划、目标任务安排均存在不协调及矛盾冲突之处。
主体功能区规划期限为10年，到2020年。《城乡规划法》第十七条，《城市规划编制办法》第二十八条、三十五条，《省域城镇体系规划编制审批办法》第二十七条，规定：城乡规划中城市总规、镇的总规和省域城镇体系规划期限一般为20年，城市近期建设规划期限为5年，城市总规还应当对城市更长远的发展作出预测性安排。《土地管理法》第十七条，《土地管理法实施条例》第九条，《市（地）级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1023-2010）），规定：土地利用总体规划的期限一般为15年，其中市（地）级土地利用总规期限为10-15年，近期土地利用安排期限为5年。环保规划的规划期限并未做明确安排，但现行的国家、各省和地市的生态环境保护规划规划期限与国民经济和社会发展规划期限相同，为5年。
二是基础数据差异。基础数据涉及规划编制采用的坐标体系、比例尺、地形图纸等。各类规划的规划底图及基础数据不同，导致规划边界规模容易产生误差和矛盾冲突。
主体功能区规划尚无具体底图数据要求，以行政区划为基础进行规划。《城市规划制图标准》（CJJ/T97-2003）、《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011），规定：城乡规划一般采用北京坐标系或西安坐标系进行定位，高程基准采用黄海高程系（最新为1985国家高程基准），比例尺一般采用1/10000、1/5000、1/2000、或1/1000，地形图采用测绘部门最新公布的地形图纸。《市（地）级土地利用总体规划数据库标准》（TD/T1026-2010）、《市（地）级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1023-2010），规定：土地利用总体规划一般采用“1980西安坐标系”和“1985国家高程基准”作为平面坐标和高程基准，市域范围比例尺一般采用1:100000，中心城区比例尺一般采用1:10000~1:25000，规划控制范围偏大的，可以缩小到1:50000。《生态保护红线划定技术指南》，规定：生态环境保护规划中生态保护红线图件有详细要求，采用2000国家大地坐标系，1985国家高程基准，国家层面基本比例尺为1:250000，省级层面不小于1:50000，勘测定界图基本比例尺与当地土地利用图件保持一致。
三是用地分类差异。各类规划用地分类标准及确认办法不同，导致用地权属性质冲突矛盾，一地多种用途和多种属性常态存在。《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）、《镇规划标准》（GB 50188—2007），规定：城乡规划和土地利用规划均建立了相对完善的用地分类体系，而环保规划暂无用地分类。在城乡规划中，依据土地使用的主要性质采用三层分类体系，城乡用地分为2大类、9中类、14小类，其中，城市建设用地进一步分为8大类、35中类、42小类，镇的用地分为9大类30小类。《土地利用现状》（GBT 21010-2017）《县级土地利用总体规划数据库标准》（TD/T1027-2010）《市（地）级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1023-2010），规定：在土地利用规划中，土地利用现状分类采用二级分类体系，包含12个一级类、72个二级类，用于地籍管理；土地利用规划分类采用三级分类体系，包含3个一级类、10个二级类、25个三级类，用于规划管理。同时，农业用地、林业用地及草原用地均有各自的认定标准办法，界限在自然动态中往往模糊易于造成较大差异。
四是分区管控差异。各类规划空间分区及管控措施不同，导致各类规划管控分区边界划定、规模及管控措施均存在交叉重叠或不一致问题。主体功能区规划按开发方式分为四区（优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域）、按开发内容分为三区（城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区）。《城市规划编制办法》（2006年），规定：城乡规划中，要求划定“禁建区、限建区、适建区”的范围，对中心城区还要求划定“已建区”，并研究中心城区空间增长边界；同时，在城市规划中，需要划定绿地保护范围（绿线）、河湖水面保护范围（蓝线）、历史文化街区及历史建筑保护范围（紫线）、重大城市基础设施用地控制线（黄线）和安全防护范围界线（橙线）。《土地利用总体规划管理办法》（2017），规定：土地利用规划中，要求划定“城乡建设用地规模边界、城乡建设用地扩展边界、城乡建设用地禁建边界，允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区”。《中华人民共和国环境保护法》（2014年修订）对于全国重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域要求统一划定生态保护红线。
五是目标指标差异。各类规划关键控制指标及目标指标体系不同，导致在发展目标指标设计上各成体系，冲突较大。《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011），规定：城市规划中，对于“人均城市建设用地”形成了既定的目标指标体系，在明确不同类城市人均建设用地指标的基础上，进一步提出了“人均居住用地指标、人均公共管理与公共服务用地指标、人均交通设施用地面积指标、人均绿地面积指标”及五大类主要用地占城市建设用地的比例区间。《土地利用年度计划管理办法》（自2016年5月12日施行），规定：土地利用规划中，目标指标以年度计划的方式进行明确，包括每年“新增建设用地计划指标、土地整治补充耕地计划指标、耕地保有量计划指标、城乡建设用地增减挂钩指标和工矿废弃地复垦利用指标”。生态环境保护规划在生态空间、生态经济、生态环境、生态生活、生态制度、生态文化等方面，分别设置38 项（示范县）和35 项（示范市）建设指标等。
（作者系北京中研智库秘书长、中研智业集团董事长）
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