一、我市固体废弃物治理的八大主要问题
我市固体废弃物治理形势严峻，具体表现在以下八个方面：
（一）固体废弃物源头减量任务迫切
2011年，我市万元GDP固体废弃物产量约为0.30吨/万元，尚有较大的削减空间，固体废弃物源头减量应受到更多重视。
（二）收运体系不健全
生活垃圾、建筑垃圾、污泥、医疗垃圾、电子垃圾、特殊废弃物的收运环节存在收运模式单一、队伍混乱、申报制度不健全、服务水平低、甚至存在盗窃、偷倒偷排现象、监管制度不全、监管不到位等问题，目前，电子垃圾及大件家具还没有规范的专业收运队伍，医疗垃圾收运过程中流失现象严重，乡镇农村垃圾收运率低，城乡垃圾处理服务水平存在较大差异，“回收站点、分选中心、集散市场‘三位一体’的再生资源回收体系尚未建成，亟需完善收运体系。
（三）各类废弃物分流不彻底
部分家庭装修的建筑垃圾、小微企业的工业废弃物、大排档的餐饮垃圾、园林绿化的树枝树叶、动物尸骸、粪渣、甚至一些特殊废弃物混入生活垃圾，亟需做好分流处理。
（四）处理能力不足
我市生活垃圾日产量已达1.8万吨，但目前在运处理处置设施的设计能力仅有3200吨/日，兴丰填埋场长期超负荷运行，其库容于2014年底用完，新设施建设出处遇阻，我市面临“垃圾围城”困局，一些专家警告我市没有“垃圾围城”资格，实际上，我市面临“垃圾填城”困局，形势异常严峻。建筑垃圾、电子垃圾、废弃车辆没有规模化的处理设施。城镇污水处理厂污泥日产量已高达2000吨（含水率80%），目前仅由越堡水泥厂协同处置约500吨/日，仅满足25%污泥处理需要。动物尸骸（日产量约100吨）、粪渣（日产量约3000吨）处理能力缺口高达60%以上。医疗垃圾（日产量约50吨）处理能力缺口达到50%，医疗垃圾焚烧设施建成于上世纪90年代初，亟需升级改造。全市还没有危险废物安全处置设施，生活垃圾焚烧处理产生的飞灰固化块目前还是暂存在生活垃圾卫生填埋场内。亟需提高我市固体废弃物处理能力。
（五）各种处理方式的比例不协调
我市91%生活垃圾填埋，仅9%的生活垃圾焚烧和生化处理，各种处理方式未达到生态产业链所要求的比例，垃圾处理的各个环节发展不协调，亟需增大焚烧和生化处理比例，协调推进垃圾处理各个环节；医疗垃圾仅有焚烧处理一种方式，处理方式单一，亟需开发资源化利用途径；污泥、粪渣、厨余垃圾资源化利用途径也亟待开发；大件垃圾、废弃车辆零部件再制造技术有待推广应用；
（六）经济杠杆调节作用有待加强
我市固体废弃物处理服务市场有待开发和开放，一方面行政主导有待加强和优化，同时，行政引导也有待加强和优化，尤其是应尽快完善经济手段，发挥经济杠杆的调节作用，当前，亟需出台企业服务成本回收机制，建立综合单价核算办法，建立垃圾及其衍生品的资源交易机制和平台，出台垃圾处理阶梯式计量和经费包干管理办法，调动垃圾产地参与垃圾治理的积极性；出台减量与分类排放控制机制，激励源头减量和分类排放。
（七）政府与社会的责任有待厘清和细化
从我们习惯讲“垃圾处理”可以看出，我们一贯重视垃圾处理作业，轻视了固体废弃物管理，以后应统一提法，如重点谈处理作业，便称之为“垃圾分类处理”，不仅要处理，还得分类处理，如侧重在政府作用时，称之为“垃圾管理”或“固体废弃物管理”，如侧重于强调社会作用时，宜称之为“垃圾治理”或“固体废弃物治理”。当今趋势要求我们从“处理”思路转变成政府与社会共同“治理”的思路。亟需调动社会力量参与的积极性，提高社会自治能力，前提就是需要厘清和细化政府与社会的责任。
（八）乡镇农村垃圾处理服务水平亟待提高
我市共有35个镇，1120个村，农业人口218.9万人，分布在白云、萝岗、南沙、番禺、花都5区和从化、增城2个县级市，每日产生垃圾约2200吨。萝岗、花都2区所属8个镇农村垃圾全部纳入区环卫部门统一收运，南沙、番禺2区垃圾由镇、村或第三方收运队伍负责收运，白云区、从化市、增城市部分镇纳入统一收运，增城市正果镇垃圾基本未纳入垃圾收运体系。垃圾转运站大多为简易型，甚至垃圾只是露天临时堆放而无任何建构筑物。垃圾转运多采用人力车或农用拖拉机，运输效率低下，且垃圾运输途中抛洒滴漏现象普遍，二次污染严重。垃圾随意堆放或就地简易处置触目惊心，从化市吕田镇和鳌头镇、增城市正果镇等垃圾均在本镇简易处置，污染及其严重。含乡镇农村垃圾的7个区（县级市）垃圾无害化处理率仅50.8%，镇农村垃圾无害化处理率甚至低至24.1%，乡镇农村垃圾处理服务水平亟待提高。
二、我市固体废弃物治理务必完成的八项基本任务
鉴于上述问题，我市必须尽快完成八项基本任务，政府主导，发挥行政调节作用，扭转固体废弃物治理的被动滞后局面，优化固体废弃物治理体系。
（一）务必做到分流处理
务必做到生活垃圾、建筑垃圾、医疗垃圾、园林绿化垃圾、工业垃圾、特殊废弃物及大件垃圾与餐厨垃圾分流处理；下列五类有害固体废弃物必须分开处理：
第一类，毒性废弃物：石棉、农药、有机溶剂、重金属、砷、氰化物、二噁英、其他；
第二类，感染性废弃物：来自医疗机构、医事检验所、医学研究单位、生物科技研究单位等；
第三类，腐蚀性废弃物：pH≤2.0或pH≥12.5；
第四类，含PCB废弃物：含多氯联苯的电容器、变压器、印刷电路板及其它PCB污染物（PCB≥0.003）；
第五类，放射性废弃物；
（二）务必做到生活垃圾分类处理
坚持从减量、分类、回收到无害化焚烧、生化处理、填埋处置的技术路线，协调推进减量与分类排放、分类收集、分类运输、分类利用（餐厨垃圾生化处理、经物质回收后的其他有机质焚烧处理）和填埋处置；本着先易后难原则，推行生活垃圾二级分类和“定时定点，直收直运”分类收运模式；用3年时间建设足够处理能力的餐厨垃圾生化处理设施，满足餐饮垃圾和厨余垃圾处理的需要；建设足够处理能力的焚烧发电厂，建设足够库容的满足炉渣处置和应急所需的填埋场；
（三）完善收运体系
组建和规范大件家具家电、餐饮垃圾、建筑垃圾、医疗垃圾、动物尸骸、粪渣收运队伍，建设满足特殊收运需要的特殊废弃物收运能力，推行联单转运制度；
（四）完善再生资源回收体系
建立城乡回收站点、分选中心、集散市场“三位一体”的再生资源回收体系，建设主要废旧商品二手交易网络平台，推动废旧商品再利用，实现再生资源回收与固体废弃物及生活垃圾分类对接；
（五）增大处理能力
增大建筑垃圾、城镇污水处理厂污泥、动物尸骸和粪渣资源化处理能力；
（六）建设经济调节平台
出台生活垃圾处理阶梯计量和经费包干管理办法,出台垃圾处理服务成本核算办法，出台再生资源价格稳定机制，出台减量与分类排放控制机制，建设垃圾及其衍生品（再生资源、能源、排放权、处理能力等）资源调节与交易平台，完善生态补偿机制。
（七）构建政府与社会共治模式
厘清与细化政府与社会的固体废弃物治理责任，制定完善的各级政府之间及政府与社会之间协同参与的推行机制，科学开发和开放固体废弃物治理综合服务市场，尤其是生活垃圾收运服务市场和餐厨垃圾处理服务市场，创新固体废弃物处理项目投融资模式，吸收社会力量参与，发挥市场的导向作用和政府的宏观调节作用，提升社会自治能力，提高政府管理水平和服务水平，促进固体废弃物治理法治化、社会化、产业化，实现固体废弃物政府和社会共治。
（八）落实惠民措施
做足做好公众工作，提高公众认识，让设施周边居民享受一些免费服务和经济补偿；同时，提高固体废弃物处理设施的建设营运标准，把设施建设成社区开放中心，发展循环经济，真正做到社会效益、环境效益、经济效益三统一。
三、外地城市固体废弃物治理经验与启示
（一）德国固体废弃物治理经验与启示
1、德国的以资源回收利用为核心的垃圾处理体系及其成果
德国的垃圾处理作业体系经过了4各阶段：1972年前的简易堆放阶段，1972年—1986年的焚烧加卫生填埋阶段，1986年—1996年的源头避免垃圾产生加焚烧加填埋阶段，1996年后的以资源回收利用为核心的循环经济加填埋处置阶段。以资源回收利用为核心的循环经济加填埋处置体系强调产品政府及生产者、持有者和消费者在垃圾处理产业的责任与义务，要求建立闭环式资源回收利用系统以减少垃圾排放量，并以此为核心，与源头避免垃圾产生和末端填埋处置一起形成垃圾处理产业的作业体系，实践表明，该体系取得了成功。
根据德国联邦统计局
德国建立资源回收利用系统时成功创建了包装物德国双元回收系统（又称双向回收系统、绿点系统，后简称DSD系统）。德国DSD系统是一个企业发起和创建的垃圾回收系统，享受政府的免税政策。1990年底，为了履行政府日益严格的包装法规义务，95家产品生产厂家、包装物生产厂家、商业企业以及垃圾回收部门自发组建了德国双元系统，其任务是对包装废弃物组织回收、分类、处理、循环使用。目前，已有1.6万个公司加入，占包装企业的90%。DSD企业成员按照规定向DSD组织支付一定费用后，就可取得“绿点”包装回收标志的使用权。“绿点”标志表明该商品包装的生产企业参与了“商品再循环计划”，并为处理自己产品的废弃包装交了费。DSD组织则利用成员交纳的费用，负责收集包装垃圾并进行清理、分拣及回收利用。DSD的收费标准根据回收包装物的不同类型，分别按重量、体积或面积进行计算。DSD的主要运作方式是：标有绿点的包装物从DSD成员生产企业流出，经消费者排放后再由DSD组织认可的收运人（包括DSD成员收运单位和消费者）将其送至DSD成员回收企业进行回收利用。资金流则从生产企业流到DSD组织，再随包装物流向收运人和回收企业。对于政府下达的回收指标，DSD组织每年都会进行全国范围的统计，将经核实后的数据报告提交给国家环境部门，完成了回收指标的工商企业即可按规定获得免税。
表1是德国DSD系统2001年回收利用包装物的情况，各类废物的实际回收量都超过了法规要求的指标。由此可见，DSD系统取得了卓越成效。正因为DSD系统在德国的成功，目前已被22个欧共体国家采用。
表1 德国DSD系统2001年各类包装物的实际回收情况
包装物 | 法规要求的回收率（%） | 实际回收率（%） |
铝包装 | 60 | 105 |
复合包装 | 60 | 65 |
塑料包装 | 60 | 87 |
纸包装 | 70 | 166 |
马口铁包装 | 70 | 114 |
玻璃包装 | 75 | 98 |
注：表中超出100%数据说明，回收包装含非DSD成员排放物。
2、启示
德国固体废弃物治理的发展与完善之道给我们以下启示：
（1）无论填埋、焚烧，又或是加上源头减量，都不能有效解决固体废弃物产量增加与处理设施处理能力不足矛盾，都不能保障固体废弃物处理可持续发展，必须建立起以资源回收利用为核心的固体废弃物治理体系。
（2）应重视社会组织在固体废弃物治理中的组织、协调、监督、经营作用。
（3）应将固体废弃物管理责任前延到设计、制造、运输、销售单位。
（4）应构建高效的收运体系和经济支撑体系。
（二）巴西二级生活垃圾分类经验与启示
巴西推行二级分类模式，先将垃圾在源头进行干湿分类，后再将干垃圾集中细分。垃圾在源头一般只分成干、湿垃圾，环卫部门每天上门收运湿垃圾一次，每周收运干垃圾两次，湿垃圾送到填埋场处置，干垃圾送到合作社分检中心进一步分类回收。巴西政府鼓励拾荒者自发组成合作社，为他们提供一定的工作场地以及传送带、打包机等简单垃圾分选设备，并帮助解决回收垃圾的销路。合作社成员在流水线上进行垃圾分捡，每人从传送带上分选出纸盒包装、玻璃、可口可乐瓶等可回收利用废物的一种，经简单打包后，送往政府指定的回收利用企业。
巴西垃圾分类体系有别于发达国家和地区那种政府补助型的昂贵体系，开创了劳动密集型的合作社运营模式，为发展中国家找到了另外一个行之有效的社会化的垃圾处理途径。这个体系最大的特点就是政府、非政府组织、合作社、消费者和回收利用企业等共同参与。
（三）台湾生活垃圾治理经验与启示
1、台湾生活垃圾处理的发展历程
台湾地区垃圾处理方案的演变与德国类似，先后经历了“填埋为主”、“焚烧为主、填埋为辅”、资源回收（指物质回收，不含焚烧处理后能量回收，下同）和“零废弃”全过程管理4个阶段。
经历第一、二阶段后，台湾地区垃圾无害化处理率（妥善处理率）达到96%以上，焚烧处理率达到64%以上，但处理方案由填埋为主转变到焚烧为主并不能减少人均垃圾日产量和清运量，统计资料显示台湾地区人均垃圾日清运量由1988年度
《资源回收四合一计划》发挥社区、回收商、地方政府（清洁队）和信托基金的作用，社区组建资源回收互助组织推动家庭垃圾分类、回收和预处理、回收商建立高效的回收系统，政府承担定时、定点、定线收运，信托基金向回收体系注入资金推动社区、回收商和地方政府清洁队严格执行资源回收制度。四个主体分工协作，合而为一，充分体现了全民参与及经济激励在资源回收过程的作用。
资源回收方案不仅有效减少了垃圾清运量和提高了资源回收率，而且改变了清运垃圾的组成和特性，2002年垃圾统计资源显示，清运垃圾中不可燃物质仅占9.6%，可燃物质占到90.4%，其中厨馀类占23.3%，纸类30.0%，塑料类占20.2%，资源回收方案提高了清运垃圾的热值，有利于提高焚烧效率和焚烧设备使用寿命。因利用设施不配套、回收利用技术困难与成本偏高、产品价格偏低且销路不畅以及公众配合比例偏低等原因，2002年台湾地区资源回收率仅达15.5%，低于先进国家30%以上资源回收率指标，且一些先进国家提出的“零废弃”与可持续发展观念激励各国政府深刻反思垃圾处理方案，再加上台湾地区出现焚烧厂垃圾供不应求局面，资源回收方案及台湾地区奉行的垃圾处理观念值得检讨。
2003年3月至4月，台湾立法院永续发展促进会广邀环保团体、民众、立法委员和专家学者，主持召开了6场“全国废弃物政策高峰会”，提出了“停建垃圾焚烧厂”、“废弃物清理信息公开与稽查管理”和“回收与废弃物政策规划与检讨”3大诉求及49项建议，“零废弃”方案顺势推动。“零废弃”方案以源头减量、资源回收利用为主，搭配中间处理及最终处置为未来垃圾处理的执行方向，将资源有效循环利用，逐步达成垃圾全回收、零废弃的目标，预定目标为：2016年整体资源回收率达60%，垃圾减量为2008年的70%（垃圾产生与清运量为2008年的30%）。
为推动“零废弃”方案，台湾地方政府将推行资源回收利用法，强制垃圾分类、资源回收利用与推动垃圾费随袋征收等政策工具，完善垃圾收运体系，提升回收处理技术和垃圾焚烧技术，建设垃圾资源化处理设施，畅通回收管道，强化厨馀垃圾、大件垃圾、炉渣及其它不可燃、不适燃及资源垃圾的分选、回收与利用，逐步提高资源回收利用率，并建设环保科技园，逐步推动绿色设计、绿色消费及绿色采购等措施，强化源头减量。
2、台湾垃圾处理演变的启示
（1）推进垃圾处理必须先制定周密的计划，并问需于民，问计于民，问政于民。
（2）垃圾处理必须吸收社会力量参与，且应实现社会与政府的良性互动。推动社区自治，调动企业、信托参与的积极性，拓宽社会参与渠道，且政府组织多种形式的社会参与，方能变垃圾处理邻避效应为迎臂效应，建立并维护良好的垃圾处理秩序，提供广泛、公正、优质的垃圾处理服务。
(3)协调推进源头管理、收运管理和设施建设，实现垃圾处理的全过程管理。
（4）成立资源回收管理基金管理委员会协调政府与公众行动、设立信托基金奖励分类回收及完善奖励与市场机制举措值得借鉴。
四、建议
市政府最近出台了“推进城市垃圾处置利用，发展循环经济实施方案”，该实施方案已通过市委、市人大14届2次常委会审议，见附件1。为贯彻落实该实施方案，市政府14届17常务会审议通过了《广州市落实市人大002号决议实施方案的责任分工方案》，见附件2。
实施方案紧扣“破解‘垃圾围城’困局，构建以资源回收为核心的垃圾分类处理循环经济体系，促进垃圾处理产业发展”3大目标，提出了“从减量、分类、回收到无害化焚烧、生化处理、填埋处置”的垃圾分类处理技术路线，坚持“减量化，资源化，无害化”技术选择主线和“法治化，社会化，产业化”社会管理主线，阐述了源头减量、资源回收、各类固体废弃物处置利用和科技创新十大任务，体现了“从重末端处理到垃圾处理各个环节协调发展，从重垃圾消纳到垃圾处理综合服务，从重政府大包大揽到政府与社会共治”的3大转变，是一个创新思路，系统破解我市垃圾处理困局，优化垃圾处理体系的实施方案，内容全面，保障措施可行，具有科学性、前瞻性。贯彻落实该实施方案必将全面协调推动我市固体废弃物治理朝可持续方向发展。这里围绕贯彻落实该实施方案提几点建议。
（一）进一步查找分析问题
除前面列举的八大主要问题外，固体废弃物治理还存在其他很多问题，需要结合各自行业“找问题”，我们要把问题找准找全，然后系统细分，找出主要问题，找出主要问题的主要特征。
（二）制定广州市固体废弃物治理政策与技术指引
制定并落实《广州市城市固体废弃物政策与技术指引》，明确固体废弃物处置利用的推行机制，完善有关法律法规、标准与政策，提出具有广州特色的固体废弃物处置利用技术路线，吸收社会力量参与城市固体废弃物处置利用，促进城市固体废弃物处置利用实现政府与社会共治，推动固体废弃物源头减量和分流、分类处理，建立起融源头管理、收运、资源回收利用和生活垃圾处置于一体的、向社会提供物质资源、能量资源、环境容量和垃圾处理作业服务、公众诉求处理服务及技术服务等综合产品的垃圾处理综合服务模式，实现城市固体废弃物处置利用法治化、社会化、产业化。
（三）制定生活垃圾分类处理指导方案
1、制定广州市垃圾处理流程
在分析现状的基础上，理清源头减量与分类排放、收集、转运（包括压缩）、物质回收、能量回收、填埋处置六个环节之间的时空与逻辑关系，并明确责任主体、作业主体及其之间关系，明确价值链。一是明确收集（一次转运）企业与垃圾排放者之间的关系，二是明确城管委与经贸委（供销总社）在物质回收方面的对接方式方法，三是提出提高物质回收率的有效措施（包括在不改变现行居民垃圾缴费制度条件下，如何激励居民开展垃圾分类排放与物质回收，及改变现行货币性财政补贴的注入节点与流向，鼓励垃圾收运企业自觉开展物质回收并督促居民和上、下游企业开展分类回收）。
2、制定垃圾分类收运指导方法
（1）建立垃圾分类物业管理者责任制
谁管理，谁负责。应用政策、法律、经济和技术手段，推动物业管理者按照《生活垃圾分类管理暂行办法》分类排放垃圾，尤其要推动垃圾分类社区自治，做到生活垃圾干湿分开，推动干垃圾二次集中细分。明确收运单位有权制止和拒绝收运违规排放的垃圾。政府及其公共部门对垃圾排放实行严格监管。实施垃圾违规排放处罚政策，出台措施保护与奖励检举与控告违规排放的单位与个人，鼓励分类排放，抑制违规排放。
（2）完善垃圾收运制度，壮大垃圾收运队伍
严格执行垃圾收运服务行政许可制度，完善垃圾收运制度，壮大垃圾收运队伍。
一是明确收运主体。对于按规定应由生产、销售企业回收的废弃物，如包装物，大件家具或电器，其收运应由负有回收责任的生产、销售企业或其委托的收运公司承担收运；对于可回收生活垃圾，如废纸、废金属、玻璃等，可由资源回收利用企业指定的收运单位承担收运；对于特殊、有毒、危险废弃物，或因生产、销售企业破产等不确定因素导致无法收运的废弃物，由政府指定并代表政府的收运单位承担收运。收运单位酌情收费（经营性收费）。
二是建立收运单位与垃圾排放者和垃圾处理者的合作与制约关系，建立3方垃圾量对账制度。
（3）明确资源回收利用原则
明确资源回收利用原则，推动资源回收利用社会化、市场化与产业化，建立以资源回收利用为核心的垃圾分类处理体系。支持社会力量建设垃圾集中分拣厂和资源利用厂，拓宽投资渠道，引进有条件的大型企业和技术开发公司参与资源回收利用，提高资源回收率和资源利用效率。推行（电器、饮料、月饼、护肤品等产品）包装物企业回收制度，落实资源回收利用责任延伸制度。扶持乡镇农村垃圾就地分类，建立乡镇农村垃圾资源化综合利用示范村（镇）。
3、.制定企业垃圾处理服务成本回收机制
制定企业垃圾处理服务成本回收机制，让企业收益变得可预见、稳定且强度足够，是推动社会参与并发挥社会力量作用的动力，建立鼓励政策的重点就是要建立成本回收机制。企业回收成本的来源主要是：垃圾处理费、产品销售收入和财政补贴，因此，有必要明确垃圾处理费收支政策、资源利用产品销售政策和财政补贴政策及三者之间的关系。
（1）垃圾处理费收支政策
出台并逐步实施分类垃圾差异化补贴政策，在不改变现行居民垃圾费缴纳办法前提下，间接地让居民获得一定的分类劳动报酬（实际上少缴纳垃圾费）。
逐步实行垃圾收运者负责垃圾处理费收费并向垃圾处理者付费的收支程序。
（2）资源回收利用产品销售政策
出台资源回收利用产品政府采购政策，要求政府采购优先采购资源利用产品。
出台资源利用的低价格政策。资源回收利用产品价格应低于利用一次资源生产的同类产品价格，二者价差由财政补贴，以鼓励社会购买资源利用生产的产品。
出台资源回收补贴机制或成立信托基金，稳定资源回收价格，让回收资源的价格高于市场价格，以提高资源回收率和鼓励资源利用企业购买回收资源，二者价差由财政补贴。
出台资源回收利用新技术研发与推广应用鼓励政策，以降低资源回收利用成本。
（3）财政补贴政策
合理、均衡地将公共财政补贴到垃圾处理各个环节，包括分类收集、运输、集中分拣、资源回收、利用与处置、监督监测等环节。
制定垃圾分类经费包干和考核考评办法。明确财政补贴在区（县级市）之间、建成区与乡镇农村之间的分配办法。
明确市、区（县级市）提供财政补贴的比例。
严格执行垃圾处理税收优惠政策。
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