对联合需求委员会机构和人员编制的评估

知远战略与防务研究所  三十年后/编译

自：兰德公司本土安全行动分析中心

 

【知远导读】联合需求委员会是国土安全部的一个执行机构，针对国土安全体系范围内、外的组成机构的特定能力，负责批准、确定和验证能力需求的优先级。本报告首先论述了联合需求委员会面临的挑战，描述了联合需求委员会的四个任务领域，综述与其他联合委员会、类似机构的组织结构、人员的对比，并通过与员工的访谈，对联合需求委员会的机构和人员编制开展评估，提出了改进建议。

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调查结果摘要

在本研究中，我们利用多方法对联合需求委员会的任务领域进行了评估。为开展这项评估，我们审查了其他联合委员会中关于最佳实践的文献，翻阅了关于联合需求委员会等复杂组织所面临关键挑战的有关研究，并采访了联合需求委员会的工作人员，以便更好地了解他们所面临的挑战。本章将从中获得的见解进行综合，使用联合需求委员会特定的条令、组织、训练、装备、领导力、人员、设施的框架来呈现调查结果，指出随着联合需求委员会不断成熟而需要额外注意的领域。总的来说，我们的结论是——联合需求委员会跨多个任务领域的努力所面临的挑战来自于联合需求委员会和国土安全部各机构之间的组织关系，以及跨所有任务领域开展行动时所需的人员配备水平。

我们在表1中按任务领域对联合需求委员会条令、组织、训练、装备、领导力、人员、设施等类别进行了简要评估。根据前几章所确定的挑战，我们评估了这些类别和任务领域的每一个组合。基于评估团队在这些类别的具体内容和分析工具使用方面的专业知识，我们匹配了在研究中所遇到的挑战。大多数问题都可以直观地归入某一个类别；当他们没有这样做时，研究小组采用了协商解决的办法，或者从国土安全部和兰德公司的专家那里寻求额外的建议。

表1 联合需求委员会条令、组织、训练、装备、领导力、人员、设施与任务领域组合的类别摘要¹

我们审议了在其他联合委员会中发现的最佳实践和误区，审查了组织机构并采访了联合需求委员会的工作人员。考虑到联合需求委员会与其他组织的不同点，我们对联合需求委员会员工的访谈给予了额外的重视。如果在评估中没有发现任何挑战，那么我们将组合评为“绿色”。如果只注意到一个小的挑战，我们就将其评为“黄色”。²

如果组合被我们评为“红色”，则对联合需求委员会构成重大挑战。重大的挑战被定义为那些要么阻止联合需求委员会工作人员运用某项功能，要么对他们的工作造成重大障碍。与较小的挑战不同，依据对工作人员的采访，这些挑战目前对联合需求委员会的效率和有效性有负面影响，应该尽快解决。

根据我们的分析，装备和设施两个类别中目前没有对联合需求委员会构成挑战，因此没有进行讨论。我们将在下面更详细地讨论其他类别。

条令

联合需求委员会在条令方面的挑战很少，因为联合需求委员会的原则似乎在关键文件（如《联合需求整合与管理系统手册》）中得到了适当的反映。多名受访者指出，《联合需求整合与管理系统手册》清楚地说明了他们的工作将如何进行，并可用于回答在任务过程中出现的问题。我们在这方面注意到一个问题，正式的条令在需求扩展方面几乎没有说明什么。这一遗漏提出了一个挑战，因为联合需求委员会的许多高级员工将这一任务领域描述为关键区域，强调他们的工作是在整个国土安全部中建立一个对组织同样重要的“需求文化（requirements culture）”。此外，许多工作人员报告说，他们在这一任务领域上花费的时间即便不是绝对多数，也是大多数。鉴于联合需求委员会相对于整个组织的中心地位，缺乏关于联合需求委员会究竟要建立什么以及工作人员应该如何着手建立的官方文件，这是一个挑战。国土安全部的领导层在这一领域提出更详细的期望，可以更好地向国土安全部各机构传达他们的要求，帮助联合需求委员会的工作人员在任务领域内优先安排自己的日常活动。为本组织在这一领域确立高级别目标和优先次序将为联合需求委员会工作人员提供更明确的指导方针，因为他们要平衡联合需求委员会履行的各项职能。

组织

基于联合需求委员会与国土安全部各机构之间关系的性质，前者面临重大挑战。联合需求委员会任务领域是基于“机构领导和驱动”的需求决策流程。由于国土安全部内需求决策的分散性，联合需求委员会员工在工作中面临着相当大的不确定性。由于机构驱动需求，所以它们对联合需求委员会的人员施加了一些要求；而面对这些要求时，项目管理人员的控制能力有限。许多受访者表示，他们工作中唯一确定的方面是不确定性。文献将这种显著的不确定性与人员配备不足等过程联系起来；但人员配备不足会导致员工福利和满意度下降，并降低工作效率。此外，授予联合需求委员会对需求过程的更多权力将符合其他联合委员会确定的最佳实践，并可在向工作人员提供其他福利之外提高联合需求委员会的效力和效率。具体地说，联合需求委员会目前缺乏任何预算权限或对现有项目的权限，并且从提出需求的机构那里接收大部分信息。例如，审查现有项目的权力与实现成本节约目标能力的提升有关，而获得独立于主办方的信息是促进需求联合的关键。这并不是说联合需求委员会应该控制预算或采购过程，而是要在这些过程中也发挥作用。对于预算，这可能包括必须首先验证其需求，作为该项目交付大批量产品的先决条件。对现有项目的访问，这将包括在其生命周期中演进或有新信息可用时审查项目需求。³对联合需求（包括各机构的操作）具有更强的权威，这将提高联合需求委员会的效率，增强以国土安全部视角审查需求的能力，减少强加给联合需求委员会工作人员的任务不确定性。由于联合需求是任务的核心，因此联合需求委员会应尽快解决这一挑战。

训练

针对国土安全部各机构工作人员开展需求培训的水平，对在任务领域中处理联合需求整合与管理系统、需求拓展的联合需求委员会工作人员提出了挑战。工作人员在这两个领域中注意到，按国土安全部组成机构或总部各要素计算，培训所需经费的水平有很大差异。由于缺乏对国土安全部各机构员工的培训，联合需求委员会需要花费大量时间帮助他们制作需求文件。有人指出，由于继续使用联合需求整合与管理系统的流程，这一情况正在改善，但一些机构仍然是安排有限的人员接受培训以满足要求。而且一些国土安全部的工作人员缺乏培训，继续对联合需求委员会构成挑战。

领导力

领导能力对联合需求委员会工作人员几乎没有什么挑战。值得注意的一个例外是联合需求分析的任务领域。有人指出这方面是一个潜在的挑战。讨论这一任务领域的所有工作人员都表示联合需求委员会可以进行联合分析，但指出这项工作的跨部门性质将需要高级领导的支持才能执行。鉴于在本报告编写时该部门最近更换了领导，这一努力被称为“暂停”，直到获得领导进一步的指示。尽快获得指示将决定这个任务领域是否得到优先考虑。

人员

根据对工作人员的采访，联合需求委员会在所有任务领域都面临重大的人员配备挑战。我们的结论是，鉴于联合需求委员会的职责范围之广，其人手不足。随着联合需求整合与管理系统中需求的增加，人员编制也有所增加，但没有达到充分满足联合需求委员会工作人员所要求的速度。联合需求委员会增加的员额主要是在分析部门，已足以应付联合需求整合与管理系统中提交文件数量的增加。但受访对象指出，这无助于解决他们在其他任务领域的时间所受到的要求。在任务中，感受到这种紧张关系的方面包括：目前联合需求委员会缺乏甚至没有一个全职员工专门负责培训，联合需求分析的分析时间有限，并且要求大多数工作人员在保持《联合需求整合与管理系统手册》所规定的最后期限和拓展职责之间取得平衡。正如第三章所讨论，有文献表明人手不足可能导致“齐心协力效应”，团队成员会更努力地工作，弥补短期内的人员短缺；但从长期来看，员工的幸福感、满意度和维持高工作质量的能力受到负面影响。为了避免这些负面影响，确保对需求的有效审查，以及与国土安全部各机构更广泛的联系得以保持，应尽快解决这一挑战。

初步的建议

虽然已经全面描述了所面临的几个挑战，但我们发现联合需求委员会目前面临着两大主要挑战，并建议在近期内予以解决。联合需求委员会目前的组织和人事系统缺乏完成其任务领域内所有任务时需要的工作人员，而且委员会的员工面临着高度的不确定性，因为国土安全部需求决策的过程是分散的。根据对工作人员的采访，这些挑战正在消极地影响联合需求委员会的效率和效力，应尽快加以处理。

需要在本项目范围之外开展进一步分析，确定最有效的员工数额和确切的工作人员类型（例如，分析、项目管理）。这种对人员配置问题的微观分析需要将工作职责、工作量、成功的指标和联合需求委员会的更大使命联系起来，确定最有效的人员配置水平和组合。⁴作为协助这一努力的初始步骤，我们根据所开展的宏观评估，提出了大致按任务领域增加员额的建议，用以解决当前在执行任务时的重大差距。

基于从这项初步研究中获得的见解，我们提出了解决这些重大挑战的两个主要建议。

首先，我们建议国土安全部进一步考虑和分析在现有人员、承包商支持水平之上增加联合需求委员会员工，以便更好地覆盖联合需求委员会所有任务领域。为了避免人员不足的负面影响，确保联合需求委员会能够继续努力在国土安全部之内更广泛地建立一个需求社区，应当增加工作人员。如果没有这样的社区，跨整个国土安全部范围的需求流程不太可能获得各机构的支持，也就不容易取得成功。增加员额最好是通过人力资源分析或其他科学、严谨的方法来确定标准。由于联合需求委员会仍然是一个新成立的组织，要注意工作负载的继续出现和（或）转换同样重要。与联合需求委员会相关的机构应该准备评估，采取行动来满足这些需求。

作为临时解决方案，使用详细的人力资源分析如何执行之前，我们还提出一个初步的系统性方法来评估每一项重大挑战（在表1中用红色标示）要求达到0.75全职等效（FTE）的标准，每一个较小挑战（在表1中用黄色标示）要求达到0.25全职等效的标准。这样的分析结果建议联合需求委员会增加七个全职等效职位。⁵我们建议按任务领域增加下列工作人员的时间。⁶

1．联合需求整合与管理系统流程的实现和执行。为了保持需求文件与分析人员的比例与之前的水平相一致（请参见图1），联合需求委员会将需要另外两名分析人员来跟上预期的文件审阅需求的增长。这假定来自各机构提交文件的速度继续以类似的速度增长（我们没有理由怀疑这一点），但是没有解决多个访谈中关注到提交的文件日益复杂的问题。

图1.联合需求整合与管理系统文件与联合需求委员会人员随时间的变化⁷

2.向其他机构的员工提供需求确定过程的和需求分析方面的培训，对于在国土安全部内建立一个需求社区至关重要，应尽可能继续得到工作时间上的支持。目前这项职能由一名工作人员负责协调。由于最近两名员工离职，他的时间之中也被分配前端办公室的其他工作。我们建议前端办公室增加两名员工来完成这些工作，并且允许一名全职人员专门负责培训的协调，对参训人员进行认证。

3.联合能力和需求分析。如果分析明确了以整个部门，而不是以单独机构为中心，视图则以联合需求委员会为中心。这个任务领域至少需要两名分析师（一个用于能力差距分析，一个用于支持联合需求 前端办公室）的工作时间，因为在这两项分析和推广上，涉及到相当程度的工作量。目前，这项工作没有获得一个全职等效分析师完整的时间。因此，如果国土安全部领导层希望将联合需求委员会这方面的任务作为优先事项，则需要额外安排一名分析师。

4.需求拓展。我们的评估指出，这个任务领域面临的挑战最大，因此需要增加工作人员来处理这些挑战。如何最好地分配这些工作人员，将需要通过今后的分析来决定，但是有两个可行的例子。首先，联合需求委员会可以继续扩大现有的分工，根据被认为是最关键的外联类型（分别是组成机构或其他方面）将这些工作人员添加到分析部门或前端办公室中。作为另一种选择，联合需求委员会可以用基于矩阵的方法重新组织其拓展。这样的组织中将有一组专门负责机构间拓展的工作人员，以及一名单独的工作人员，按照功能或联合需求整合与管理系统组合团队进行分析，而不是像现在这样按照机构进行分析。评估这两种选择之间的成本、效益和风险需要额外详细的人力分析。无论采用何种组织机构，需求拓展都是联合需求委员会的一项关键工作，应该用额外的工作时间来支持。这一初步分析表明，大约需要增加两个全职等效职位。

综上所述，我们建议为联合需求委员会增加七名全职等效工作人员，以应对上述挑战。增加分析人员将使联合需求委员会能够更充分地处理复杂文件，根据各机构的需求开发专门知识；增加的前端办公室工作人员将支持联合需求委员会的其他工作，加强在国土安全部内建立更广泛需求社区的努力。

第二，我们建议进一步审查联合需求委员会和国土安全部各组成机构之间组织关系发生变化的可能性。正如我们在评估中讨论的，目前的安排中联合需求委员会对其他机构的权限几乎是没有的，这带来了几个挑战。其他联合需求委员会了解现有项目或获取外部信息的能力相悖的一些最佳实践表明，缺少验证需求的预算权威，阻碍了联合需求委员会的成本节约效果或更充分地考虑共同需求。更具体地说，我们的采访表明，作为联合需求整合与管理系统流程的驱动力，各机构给联合需求委员会工作人员带来了很大的不确定性。联合需求委员会可以采取任何措施防止这种不确定性，或以其他方式为员工提供稳定的时间表将是有益的。我们在这一领域的初步评估表明，可以采取的支持步骤包括更系统地将需求验证过程与大量业务单元的工作联系起来。在情况发生变化时，允许联合需求委员会审查现有项目。对联合委员会各组织之间最佳实践的审查表明，这些步骤以及联合需求委员会的高层领导将致力于提高组织的效力和效率。

新组织结构的确切细节需要对每个机构的需求过程开展进一步分析。这种分析超出了工作范围，但是可以使用本报告中描述的框架来进行，以便与联合需求委员会进行比较。虽然各机构与联合需求委员会之间的基本关系在短期内不太可能改变，但最终转移到一个对需求决策具有更大中央权力的系统，将有助于在整个国土安全部范围内由联合需求委员会成功领导需求确定流程。除此之外，在官方文件中正式确立联合需求委员会和国土安全部其他机构之间的伙伴关系，也将为国土安全部带来一些好处。

 

【1】“绿色”代表评估期间未发现任何挑战；“黄色”代表小的挑战，寻求解决会为联合需求委员会工作人员带来积极好处；“红色”代表重大挑战，应立即解决，改善对联合需求委员会效率和有效性的负面影响。

【2】较小的挑战是那些不会妨碍或严重妨碍工作人员开展工作的挑战。联合需求委员会和国土安全部领导层应该意识到这些挑战，并在时间和资源允许的情况下解决它们。

【3】审查现有规划需求的能力，特别是那些早于联合需求委员会而创建的计划中的需求，也将促进现有的跨国土安全部各机构建立联合需求的努力，因为在审查跨国土安全部联合需求的可能性时，联合需求委员会不应受限于需要新验证的需求。

【4】此处未对可以满足这些需求的可雇用员工类型（例如，承包商与政府雇员）进行评估。这种区别将成为正式人力分析中连接组织使命、任务、职位描述和预计工作量的一部分。

【5】我们考察了其他名义上的数字分配，但考虑到它与我们的数据对比，观察到的其他人员因素粗略近似，因此把这些分配因素考虑其中。例如，最近前端办公室两名员工的离职对培训、联合需求整合与管理系统文件提交到分析师都有影响。因此，我们认为这是一个有用的宏观估计和起点，但必须承认工作人员的理想数量可能低于或高于此估计数。

【6】如果不能直接向联合需求委员会分配额外的“坯料”，可以从其他机构抽调联络人员到联合需求委员会任职，也是满足需求的一种可能方法。这些机构的人员被抽调到联合需求委员会，任期两到三年，可以为联合需求委员会带来特定机构的专业知识。当他们返回原机构时，可以提供在联合需求委员会期间获得的需求分析额外经验。从长远来看，这些联络人有可能增加联合需求委员会与机构之间的工作凝聚力。正如已经指出的那样，这种可能性面临挑战，许多机构对员工的需求相对较少，如果他们将其调出以支持联合需求委员会，则会进一步扩展自己的工作范围。

【7】接收到文件的趋势线的R2值为0.50。

（平台编辑：黄潇潇）