作者 王胜江 冀永进
【摘要】 以某中央企业集团公司为例，从安全生产责任制的理论体系、国家的安全生产管理体制、企业安全生产的保障原则等入手，系统阐述企业在建立与落实安全生产责任制过程中的一些要点、难点，为企业安全生产责任制的建设提供借鉴，也为企业管理者的管理决策起到了一定的参考作用。
【关键词】 安全生产责任制；安全生产保障原则；理论体系；安全生产管理体制；刑事责任；民事责任；行政责任
0 引言
在生产经营活动中，企业要明确被法律赋予的安全责任，企业的安全管理人员，最根本的要知道自己应负的职责和肩负的安全重任，在“依法治国”和“科学发展、安全发展”的大背景下，“安全第一，预防为主”的方针和“以人为本，关爱生命，关注安全”的原则尤为重要。安全生产责任制是经过长期的安全生产、劳动保护管理实践证明的成功制度与措施。
该制度最早见于国务院1963年3月30日颁布的《国务院关于加强企业生产中安全工作的几项规定》中，而2002年实施的《安全生产法》、2004年下发的《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》，又进一步阐明了建立安全生产责任制的有关要求，不断夯实安全生产责任制在安全管理中的中心地位。
然而，在企业安全管理实践中往往忽略其系统性，或是不能建立有效的安全生产责任制度，或是无法正确完整地建立一套安全生产责任制度体系，导致安全责任无法真正落到实处，极大地削弱了其基本功能和效果，甚至成为一纸空文。
近两年来，我国重特大事故频发，为严肃追究生产安全事故责任，接受社会监督，国家安全生产监督管理总局于2008年11月发布公告集中曝光了首批42起重特大生产安全事故责任企业名单。在该名单中，包括山东胶济铁路“4·28特大交通事故”责任者济南铁路局、山西襄汾县“9·8特大溃坝事故”责任单位襄汾县新塔矿业有限公司、深圳市龙岗区“9·21”特大火灾事故责任者深圳市龙岗区舞王俱乐部等，都属于责任事故。
上述事故充分暴露出一些企业、地方和有关部门安全生产存在着严重问题：
1)事故企业和矿主非法违法生产，非法经营，非法盗采国家资源；
2)发生事故的企业管理混乱，隐患排查治理走过场；
3)发生事故的地方及有关部门对安全生产工作不重视，事故背后存在腐败问题，其深层原因是企业安全生产责任制落实不到位。
笔者对安全生产责任制的内涵、建立与落实进行详细的论述，希望对企业建立安全生产责任制有所启示，对各级安全生产管理人员、学者的日常工作及学术研究有所帮助。
1 安全生产责任制的内容及要求
安全生产责任制是以企业主要负责人为责任核心的安全生产管理制度，其实质是“安全生产，人人有责”。安全生产责任制是安全生产的责任体系、检查考核标准、奖惩制度的有机统一，要通过建立并落实全员安全生产责任制，实现对安全生产相关单位和个人的制约功能、监督功能和检查评价功能。
安全生产责任制是企业行政岗位责任制度和经济责任制度的重要组成部分，是企业最基本的安全制度，是企业安全管理工作的中心环节，是企业安全管理“执法”的最根本依据。
企业安全生产责任制的核心是实现安全生产的“五同时”，就是在计划、布置、检查、总结、评比生产的同时，计划、布置、检查、总结、评比安全工作。
一个系统完整的安全生产责任制要阐明安全生产保障的基本原则，这些原则主要包括：“安全与生产统一的原则”、“五同时”原则、“三同步”原则、“三同时”原则及“四不放过”原则[1-7]。其内容大体分为两个方面：
一是纵向方面各级组织、各级人员的安全生产责任制。
要阐明集团公司、直属企业、二级公司以及基层生产单位等安全生产责任主体的安全主体责任，并纳入企业各级单位、部门的职责和权限范围；要阐明企业领导、职能管理部门负责人、基层单位各级负责人、各职能管理部门人员、各生产岗位人员以及全体职工的安全生产责任。
二是横向方面各职能管理部门的安全生产责任制。
要阐明各职能部门(如安全监管、规划发展、人事教育、财务管理、法律及经营风险管理、生产调度、市场营销、技术、设计、工程建设管理、设备设施管理等部门，以及党群系统)的安全生产责任。在HSE－MS/OSH－MS中，就是相关要素在职能管理部门的划分。
由此可见，系统建立了纵向和横向安全生产责任制的企业，才能称得上建立了完善的安全生产责任制体系，才能体现出安全生产责任制在企业安全生产监督管理中的作用。
2 企业安全生产责任制的建立
安全生产责任制不仅仅是简单的安全生产职责，而是一系列配套制度形成的责任体系。在建立安全生产责任制的时候不能急于求成，必须事先调研明确制订范围和程序，明确建立思路，理清相关单位和个人的责任。
企业安全生产责任制的制定范围应覆盖本企业所有组织、管理部门和岗位；应根据其组织机构的设置及职能，分别制定出各级领导干部、各职能管理部门的安全生产责任制；根据本单位所有岗位设置及职责，分别制定出各岗位员工的安全生产责任制。
企业的安全生产责任制应由本企业安全管理委员会组织制定，由制度编写组人员编制，以企业文件形式予以明确。在制定安全生产责任制时，建议采取如下程序：
1)成立编制机构，专人编制实施。
2)根据机构编制，核实机构职能、岗位及人员配置。
3)对本单位各所属组织安全管理状况和各岗位风险进行识别、评估、定位。
4)制定安全生产责任制大纲，指导编制工作。
5)组织人员编制。
6)下发征求意见并修改完善。
7)审查安全生产责任制草案。
8)单位主要负责人批准、发布。
必要时，根据安全生产责任制大纲，编制安全生产责任制通则，明确各级安全生产责任主体、主体责任人的基本安全职责，以此确定安全生产责任制的基本条款，并逐步细化完善。
3 企业的安全生产责任
从实质而言，“责任”的含义具有双向性，“安全生产责任”亦是如此：一是积极意义上的职责、义务的责任；二是消极意义上的责任，即因没有履行职责(或)义务而承担的不利后果或强制性惩戒[8-9]。因此，要真正把安全生产责任真正落到实处，必须明确企业的安全生产责任，这是一个关键环节。
3.1 企业的法律责任与法律制裁
国家实行生产安全事故责任追究制度。生产经营活动中发生安全事故，大多是因为违反安全生产的法律、法规、标准和有关技术规程、规范等人为原因造成的。如生产经营活动的作业场所不符合安全生产的规定；设施、设备、工具、器材不符合安全标准，存在缺陷；未按规定配备安全防护用品；未对职工进行安全教育培训，职工缺乏安全生产知识；劳动组织不合理；管理人员违章指挥；职工违章冒险作业等。为此，《安全生产法》第13条明确规定：“国家实行生产安全事故责任追究制度，依照安全生产法和有关法律、法规的规定，追究生产安全事故责任人员的法律责任”。
作为一个具有法人资格的生产企业，应负有行政责任、技术责任、管理责任等安全生产责任，即企业的管理应该落实和遵守安全生产的法规和管理要求。一个企业、企业经营管理者或生产人员，如果其行为违反了安全生产的法规，即应承担相应的法律责任。企业负责的内涵包括如下内容。
3.1.1 刑事法律责任
刑事法律责任，简称刑事责任，是最为严厉的法律责任。刑事责任是指具有刑事责任能力的人实施了刑事法律规范所禁止的行为(即犯罪行为)所必须承担的刑事法律后果。通俗的讲，是指有依照刑法规定构成犯罪的严重违法行为所应承担的法律后果。追究刑事责任的方式，是依照刑法的规定给予人身制裁，即限制或者剥夺犯罪者的人身自由甚至生命等刑事制裁。在刑事制裁中，人身制裁是主刑，财产罚、政治权利罚只是附加刑。在《刑法》“危害公共安全罪”一章中，对包括重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪、危险物品肇事罪、建设工程重大安全事故罪等在内的9种重大责任事故犯罪的犯罪构成及刑事责任作了规定。在安全生产法“法律责任”一章的有关条款中，以及在《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》中，对造成严重事故后果的违法行为，也规定了要依法追究刑事责任，也就是指要依照刑法的有关规定追究刑事责任。
3.1.2 民事法律责任
民事法律责任，简称民事责任，是指民事主体违反民事义务而依法应承担的民事法律后果。民事法律关系是以民事权利义务为内容的，民事权利受法律保护，民事义务受法律约束。就实质而言，民事责任是民事主体违反民事义务所应承担的法律责任，是民法上规定的保护权利的救济措施。《劳动法》规定，用人单位违反法律、法规规定，对劳动者造成损害的；或用人单位违反《劳动法》对女职工和未成年工的保护规定，对女职工和未成年工造成损害的，均应承担赔偿责任。
3.1.3 行政法律责任
行政法律责任，简称行政责任，是指由国家行政机关认定的、行为人因违反行政法律规范所应承担的法律后果。根据行政违法的程度、实施行政制裁的主体和制裁对象的不同，行政责任主要有行政处分和行政处罚两类：行政处分的主要内容是警告、记过、记大过；行政处罚的内容主要是警告、罚款、责令停产停业、没收非法所得、没收违法财物、吊销营业执照、行政拘留等。
违反安全生产法律、法规的单位或个人，根据所犯错误的性质和情节，给予必要的经济制裁，追究经济责任，由其承担经济责任是行政处罚的重要手段。对违反劳动保护法律、法规的单位和个人可以单纯给予经济制裁，也可以在追究行政责任的同时，追究经济责任。经济制裁的形式有罚款、停发工资和降级降薪等。依照《安全生产法》第73条和第74条的规定，在对生产安全事故的调查处理中，必须实事求是地查明事故的性质和责任。对确定为责任事故的，要查清事故单位责任者的责任。对尚未构成犯罪的事故责任者，按照安全生产法“法律责任”一章中的有关规定，根据不同情节，分别给予包括降级、撤职、开除等在内的行政处分，或给予罚款等行政处罚。
企业的管理责任、技术责任、行政责任是上述法律责任的具体体现。另外，企业生产活动还关系到社会稳定、家庭幸福、人类情感、社会伦理、个人道德等，肩负着上述“社会责任”。
3.2 国家的安全生产管理体制
1993年国务院《关于加强安全生产工作的通知》中指出：实行“企业负责，行业管理，国家监察，群众监督”的安全生产管理体制，是为了企业生产发展的需要，也是市场经济国家的普遍做法，是符合国际惯例的。这一管理体制随着市场经济的发展，在实践中不断完善。1996年1月22日召开的全国安全生产工作电视电话会议上，确立了“安全生产工作体制”，即“企业负责、行业管理、国家监察、群众监督、劳动者遵章守纪”的体制。这一安全生产管理体制一直延续至今。“企业负责”是国家安全生产管理体制的重要内容，我国的安全生产管理体制把“企业负责”放在第一条，表明企业在安全生产中占的重要地位[10]。
企业负责就是企业在其生产经营活动中必须对本企业安全生产负全面责任。企业对安全生产负责的关键是要做到“3个到位”，即责任到位，投入到位，措施到位。
所谓责任到位，就是企业必须全面落实各级安全生产责任制；
所谓投入到位，就是企业要确保对安全生产的资金投入；
所谓措施到位，就是企业要严格按照国家关于安全生产的法律法规和方针政策，结合本单位实际制定安全生产规划，并按照规划的内容认真做好落实工作。
不管是安全措施还是安全投入，安全及劳动防护措施、安全奖励基金、安全科研经费、安全生产宣传教育和培训等等归根结底还是安全生产责任，企业只有认真落实各项安全措施，在安全生产管理中坚持做到责任到位，投入到位，措施到位，企业的安全生产工作才能真正做到落实到位。
3.3 中央企业的基本安全生产责任
2004年，国务院下发的《国务院办公厅关于加强中央企业安全生产工作的通知》，不仅明确了中央企业要建立“安全生产责任制度”，更明确了企业的基本安全生产责任。中央企业这12项安全工作制度[11]如下：
1)安全生产责任制度，明确企业主要负责人是本单位安全生产第一责任人，强调要层层建立并认真落实责任制。
2)安全生产与企业改革发展“三同步”制度，强调要把安全生产纳入企业发展战略和规划的整体布局，做到同步规划、同步实施、同步发展。
3)安全工作“两定期”制度，要求企业领导班子定期分析安全形势、定期组织开展安全检查。
4)企业内部安全工作机构和人员力量配置制度。
5)安全培训和经营管理、特种作业人员的安全资格制度。
6)安全质量标准化工作制度，企业要加强安全质量管理，规范各环节、各岗位的安全质量行为。
7)重大隐患治理和应急救援制度，要加强对重大危险源的监控和重大隐患的治理，制定应急预案，建立预警和救援机制。
8)安全生产许可制度，企业必须依法取得安全生产许可证。
9)安全投入和“三同时”制度，企业要保障安全投入，安全设施要与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用。
10)按照“四不放过”原则进行事故追查制度。
11)工伤保险制度，企业要依法参加工伤社会保险，积极发展人身意外保险。
12)工作报告制度，企业安全生产工作的重大事项，要及时向安全监管部门和有关主管部门报告。
2008年，国资委下发《中央企业安全生产监督管理暂行办法》，对中央企业上述12项安全工作制度及其安全生产责任做了进一步的明确和要求。
4 如何落实好安全生产责任
安全生产责任制是企业最基本的安全管理制度，一个行之有效的安全生产责任制度，既要建立起经营者(决策、管理和监督责任)、管理者、技术人员及全体员工安全责任制，形成安全生产责任制体系，又要通过检查、监督、奖惩等方法来保证安全生产责任制得到落实。
4.1 要抓责任制体系建设。确保安全职责分配合理、到位，没有管理空白
企业各级单位在安全生产责任制度建设时，要充分体现安全生产保障的一些基本原则，在企业中明确安全生产保障原则在各职能部门的划分。
1)安全与生产统一的原则。该原则体现了“安全第一”与“质量第一”的包涵，安全与速度互保，安全与效益的兼顾。“安全第一”的提法，决非把安全摆到生产之上，而是二者的统一。生产是人类社会存在和发展的基础，如果生产中人、物、环境都处于危险状态，则生产无法顺利进行。因此，安全是生产的客观要求，当生产完全停止，安全也就失去意义。
生产有了安全保障，才能持续、稳定发展。
生产与安全统一原则要求：
一是在安全生产管理中要落实“管生产必须管安全”的原则；
二是管工艺、管技术要考虑工艺安全和技术安全；
三是遵循“谁主管、谁负责”的原则。
2)“五同时”原则。该原则最早出现于《国务院关于加强企业生产中安全工作的几项规定》，指“企业单位的各级领导人在管理生产的同时，必须负责管理安全工作，认真贯彻执行国家有关劳动保护的法令和制度，在计划、布置、检查、总结、评比生产的时候，同时计划、布置、检查、总结、评比安全工作”。落实该原则，要求企业的各级领导以及规划发展、生产调度、人事教育、市场营销等部门，将安全工作纳入到日常工作中来，把安全工作落实于企业生产经营活动的全过程。
3)“三同步”原则。该原则亦称为“同步协调发展原则”，指“考虑经济发展，进行机制改革、技术改造时，安全生产要与之同时规划，同时组织实施，同时运作投产”。落实“三同步”原则，要求企业的机构、技术、发展要同时规划、实施、运作。
4)“三同时”原则。该原则最早见于1972年6月国务院批转的《国家计委、国家建委关于官厅水库污染情况和解决意见的报告》，“三同时”制度是在我国出台最早的一项环境管理制度。“三同时”原则最早被应用于安全生产管理见于《国家计委、财政部、国家物资总局、国家劳动总局关于加强有计划改善劳动条件工作的联合通知》。2002年实施的《安全生产法》中，这样描述“三同时”原则：“生产经营单位新建、改建、扩建工程项目(以下统称建设项目)的安全设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用”。“三同时”原则要求企业在设计、施工和验收环节切实采取措施，确保安全设施、污染防治设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用，确保生产设施、设备、工艺流程等符合各项安全管理、污染防治标准和技术规范。
5)“四不放过”原则。“四不放过”是事故调查处理的重要原则，见于《国务院办公厅关于加强安全工作的紧急通知》，具体内容指：对安全工作责任不落实，发生重特大事故的，要严格按照事故原因未查明不放过、责任人未处理不放过、整改措施未落实不放过、有关人员未受到教育不放过的“四不放过”原则和《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》，严肃追究有关领导和责任人的责任。该原则要求企业各级领导以及纪检、监察、工会、人事教育等部门，在生产安全事故调查处理时要实事求是、尊重科学，认真彻底查清事故原因，依法严肃追究事故责任，总结事故教训，提出改进措施，同时利用事故案例加强职工教育，增强职工安全意识和防范事故能力。
4.2 抓配套制度建设
在建立安全生产责任制时，一方面明确了安全生产保障原则在各职能部门的划分，另一方面，要结合实际建立健全各项配套制度。要建立《安全生产监督检查制度》并通过安全生产监督检查工作来确保安全生产责任制的落实；对于违反安全管理制度的，要建立奖惩处罚制度《安全生产奖惩制度》、《“三违”处罚办法》、《安全生产经济处罚实施细则》、《安全生产行政处罚办法》等；对于发生生产安全事故的，要建立事故责任追究制度，如《生产安全事故问责制度》。
5 安全生产责任制的基本结构
根据安全生产责任制的建设经验，笔者建议企业在进行安全生产责任建设时，分为以下8个部分进行系统构建，其具体内容如下：
第一章总则；
第二章安全生产责任主体的安全生产职责；
第三章安全生产主体责任人的安全生产职责；
第四章安全总监、安全工程师、安全员的主要安全生产职责；
第五章党群系统安全职责；
第六章安全生产责任制的考核；
第七章安全生产责任追究；
第八章附则。
具体内容可以参阅《安全生产责任制体系的结构及内容》[12](见下表)。
安全生产责任制体系的结构及内容
6 结论
1)安全生产责任制是经过长期的安全生产、劳动保护管理实践证明的成功制度与措施。如何建立和落实企业安全生产责任制是保证安全生产的关键所在。
2)安全生产责任制的内容是以企业主要负责人为责任核心的安全生产管理制度，其主要目的是实现对安全生产相关单位和个人的制约功能、监督功能和检查评价功能。
3)安全生产责任制是一系列配套制度形成的责任体系，在建立时候必须事先调研明确制订范围和程序，明确建立思路，理清相关单位和个人的责任。
4)从安全生产责任制的理论体系、国家的安全生产管理体制、企业安全生产的保障原则等人手，从多角度分析了企业的安全责任，系统阐明了企业在建立与落实安全生产责任制过程中的一些要点、难点，根据安全生产责任制的建设经验，提出了安全生产责任建设的基本结构。
5)在安全生产责任制建立和实施中要始终贯彻“预防为主”的原则。企业各级领导和生产人员在安全生产方面要“对上级负责，对职工负责，对自己负责”，建立企业安全生产责任制，切实加强安全生产的领导，营造“安全生产、人人有责”的良好安全生产格局，以全面实现生产安全。
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信息来源：中国安全科学学报200904（责任编辑：袁辉）
