在科学与政治之间提升科研经费管理水平

龚旭. 在科学与政治之间提升科研经费管理水平[N].中国科学报,2013-11-11(7).

 

■龚旭

 

国家财政支持的科研项目的经费管理问题，是一个跨越在宏观与微观之间、科学与政治之间的科学政策问题。在宏观方面，涉及国家科学体制、科研资源配置等问题；在微观方面，涉及人力资源管理、科研诚信建设等问题。从科学角度看，科研经费管理必须尊重科研活动的特点与规律，必须有利于激发与保护科研人员的创造力；而从政治角度看，作为国家财政组成部分的科研经费的支出又必须符合公共财政的使用要求，必须接受政府监管和公众监督。

 

21世纪以来我国政府对科研的投入持续加大直至突破“千亿大关”，不仅极大地促进了科研产出，也悄然改变着科研的“生态”。科学家自律和科研机构内部控制能否实现科研经费的合理规范使用？科研经费管理是否应该实现从粗放到精细的转型？政府在经费监管的微观方面和更加宏观的方面可以有哪些作为？如此等等。这些问题不仅是科学界和政府所关心的，更是社会公众日益关注的。

 

针对我国科学基金项目经费管理中常见的问题，笔者着重分析目前科研经费管理中比较突出的三个问题，并尝试提出可能的政策建议。

 

一是成本核算问题。科研资助机构通过科研项目下达的所谓“科研经费”，实际上就是为科研活动所支付的部分或全部成本。真实合规的成本是项目经费预算与决算的重要依据，也是经费使用监管的基础。在美国科学基金项目的经费预算中，科研成本（即科研经费）由直接成本和间接成本构成，直接成本包括直接发生成本（直接参与项目研究的人工成本、直接与本项目相关的材料设备等成本）和直接分配成本（与多个项目共享但可以精确分配到本项目的相关成本），间接成本则指不能明确追溯至具体项目却是科研机构日常运转以及项目执行中必不可少的成本，一般包括与管理成本和设施占用成本。直接成本预算由项目负责人提出，间接成本预算由资助机构与受资助机构协商决定（并直接拨付给受资助机构）。相比之下，我国科学基金项目经费预算没有确立科研成本的概念，只是列出了科研项目中可以支出的经费科目，包括研究经费（科研业务费、实验室材料费、仪器设备费等）、国际合作与交流费、劳务费和管理费（管理费由受资助单位从项目总经费中扣除）。但没有成本的概念，就很难对科研项目的经费进行全面系统和相对准确的核算。

 

以项目的人工成本为例。在美国的基金项目经费中，可以包括大学教师的部分工资（大学不支付的2~3个月工资，且不高于本系同职称教师的平均工资水平）、特聘人员工资（仅支付承担本项目期间的工资）和研究生奖学金或补助金等；在我国的基金项目中，仅能够支付研究生和博士后的劳务费，且不能超过项目总经费的一定比例（比例问题一直受到科研人员的诟病）。二者为什么会有这样的差异？笔者认为，这大概是因为中国从事科研工作的人员的人工成本很难准确核定，而人工成本难以核定的主要原因则是缺乏统一规范的定价机制。我国科研领域的劳动力定价机制不明确，即便是科研人员薪酬这项看似最容易定价的成本，既不是市场定价，也不是政府定价，而是一种似乎谁也说不清的混合定价机制。因此，要解决我国科研项目的成本核算问题，政府的首要任务是继续推进市场化改革，建立健全真正的劳动力市场，使得科研人员的价值能够通过合理的薪酬得到真实体现，而不是科研人员“八仙过海”采取各种合规或不合规的手段来提高自己的收入水平。由于无法真实准确地核算人工成本——其实这正是科研项目中最重要的成本构成要素，自然就无法准确地制定科研项目的经费预算，经费监管也难以奏效。

 

二是管理配套问题。科研资助机构虽然制定了科研项目经费管理的相关制度和办法，可基金项目经费的实际管理工作则是由项目负责人所在单位（即依托单位）来承担的，依托单位对科研经费有其自己的管理办法，而这二者对经费使用的要求之间可能存在差异。基金委监督审计部门曾在公开发布的项目经费使用情况审计结果通报中，明确指出“有的项目依托单位科研经费管理办法与基金项目资助经费管理办法相悖”，包括依托单位管理费提取比例和实际经费开支范围超出基金委经费管理办法的规定等，责成加以改正。在美国，白宫预算管理部门的政策文件明确规定了政府资助的科研项目的成本分类、支出明细、计算方法等，例如大学承担的科研项目可能发生的成本共计54项，哪些科目可以作为直接成本或间接成本或者既可作为直接成本又可作为间接成本，而哪些既不能列为直接成本也不能列为间接成本，这样的规定无论是资助机构还是项目依托单位都必须执行。我国政府没有类似的经费支出管理的统一规定，不仅发放资助的机构（如基金委和科技部）缺乏统一的要求，各项目依托单位亦执行不同的内部经费管理办法，资助方与依托单位在科研经费使用方面的要求也有差异。这样不仅造成了管理上的混乱，也给经费监管带来困难。政府应在广泛调研的基础上，尽快出台全面、统一、规范、合理、可行的科研项目成本核算办法和经费管理指南，使之成为资助机构和依托单位都能够参照执行的政策文件，以从根本上解决经费管理配套的问题。

 

三是专业监管问题。科研经费监管是一项业务性很强的工作，必须由专业性机构和专业人员承担，否则无法判断所发现问题是源自制度本身还是制度执行中产生的问题，也无法轻易发现制度漏洞并加以填补。仍以美国为例，美国科学基金会总监察长办公室作为一个专业监管机构，科研经费监管是其工作职责之一，即负责调查和处理资助项目经费使用中的造假、浪费、滥用以及其他不端行为。该机构80多位工作人员都具有科研背景或者法律、会计、审计等专业的从业资格，每年定期向国会和基金会报告工作；同时及时处理经费审计中发现的问题。与之相比，我们有较大差距，例如基金委的监督审计部门不仅工作人员有限（不足10人），而且几乎没有会计和审计专业的人员。培育真正能够独立开展监督工作的部门，并提高监管部门的业务能力和专业水平，同时加大处罚力度，也应是我们的努力方向。

 

总之，提高科研经费管理水平需要科学界和政府在科学与政治之间共同努力。科研人员的规则意识、责任意识以及自觉自律至关重要，但政府更应该为科研活动营造良好的制度环境，充分尊重科研人员的劳动，合理测算科研活动的成本构成，制定适用于各类科研机构的统一规范的经费管理办法，明确规定科研活动的成本分类、支出明细和核算方法，强化预算管理；同时建立健全公开公正的科研经费使用监管制度，提升监管的专业化水平和处罚力度，确保国家对科研的巨额投入得到高效合理使用。

 

（作者系国家自然科学基金委员会政策局研究员）

 

《中国科学报》 (2013-11-11 第7版 观点)