问：行政诉讼中被告承担哪些举证责任？
解答人：林鸿潮，中国政法大学法治政府研究院副教授，硕士生导师，法学博士。
一般认为，行政诉讼的举证责任是指由法律预先规定，当事人对特定事实提供相关证据予以证明的责任，在行政案件的真实情况难以确定的情况下，若该方当事人提供不出证据则承担不利的诉讼后果，甚至可能败诉。案件事实真伪不明是诉讼常态，举证责任制度解决的就是真伪不明时谁承担不利后果的问题。
在举证责任的分配上，民事诉讼和刑事诉讼主要是由原告承担举证责任，即“谁主张、谁举证”。行政诉讼证据规则由被告承担举证责任，与这两类诉讼不同，也即“原告主张、被告举证”：原告提出诉讼请求，被告证明被诉行政行为合法，同时籍此证明原告的诉讼请求不成立。《行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”简言之，被告对其作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行为的证据和所依据的规范性文件。之所以采取这种证据规则，有如下原因：
第一，这是由原被告双方在行政过程中的不平等地位决定的。因为在行政过程中，行政方（在诉讼中转化为被告）处于强势地位，而相对方（在诉讼中转化为原告或原告型第三人）处于弱势，那么到了诉讼程序，就必须把双方的这种地位颠倒过来，以达到权利义务在整体上的平衡。即在诉讼程序中，对原告应当增加其权利、减少其限制，以将其置于优势地位；对被告则应减少其权利、增加其限制，将其置于劣势地位。这种权利义务不均衡的配置，主要就从证据规则中体现出来。
第二，督促行政机关依法行政。被告对行政行为是否合法承担举证责任，是被告行政机关在行政程序中必须遵循“先取证、后裁决”规则的自然延伸。这一规则要求行政机关行使职权必须“以事实为根据”。正因为有此要求，一旦行政机关作出的行政行为被诉，由作出该行为的被告负担证明就是理所当然。被告对所作行政行为承担举证责任，意味着被告将承担主要的诉讼风险。这种风险可以促使被告在行政过程中注意形成和保存证据。
在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据（参见《行政诉讼法》第三十五条）。这是因为，“先取证、后裁决”是依法行政的基本要求。行政机关只能以当初作出行政行为时的证据作为证明，行政行为一旦生效，行政机关就不应再自行收集证据。也就是说，新的证据并不能证明过去行为的合法性。因此，在诉讼过程中，行政机关不能为证明过去行政行为的合法性而收集新的证据。这样的规定有利于督促行政机关依法行政、防止恣意。与旧法相比，新法有两处修改，一是规定被告的诉讼代理人也不能收集新证据。这是考虑到受托人权限不能大于委托人权限。二是限制收集证据的对象增加了第三人。这是因为第三人与案件有利害关系，被告在作出行政行为时，应当已经充分考虑了第三人的合法权益。即使被告在诉讼过程中自行收集了新的证据，法院也不能采纳该证据作为认定被诉行政行为合法的依据。
须注意的是，凡事都有例外，根据新法第三十六条第二款，如果原告或第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，经法院准许，被告可以补充证据。为何有此例外呢？因为此时原告或第三人补充的这些证据是被告在行政程序中并不知道的，或虽然知道了也未曾予以考虑的。现在原告或第三人提出了这些事情，法院也准许了，就必须也给被告一个补充证据的机会，才能平衡。如果被告没有这种补充举证的权利，就给原告在诉讼中搞“突然袭击”创造了条件，原告很可能在行政程序中已经掌握了对自己有利的事实，就是不提出来，等着行政诉讼的时候再抛出来，搞得被告手足无措。这样对被告很不公平，必须给被告一个补充举证的机会。
《行政诉讼法》在规定被告举证责任的同时，也规定原告对个别问题承担举证责任。但实际上，综合司法解释和基本的证据法原理，原告应当承担的举证责任远不止《行政诉讼法》上所列举的个别事项。具体包括：原告起诉时的初步证明责任、原告起诉行政不作为的申请证明责任、在行政赔偿、补偿的案件中对行政行为造成的损害承担证明责任、对新主张事实的证明责任、对部分程序性问题的证明责任，等等。但原告的这些证明责任不同于被告的举证责任，对于这些问题，如果原告不能举证，虽然也将承担相应的不利后果，如案件被驳回起诉，或者其主张的事实不被认可等，但并不意味着原告必然败诉。原告证明责任之所在，即被告举证权利之所寄。在原告承担证明责任的这些问题上，被告可以提供相反证据来打击原告，逼迫原告承担对应的证明责任，但被告不能提供或提供的证据不成立的，并不免除原告的证明责任。
国土资源部官方普法微信
联系客服
