政协遵义市汇川区委员会
关于我区违法建筑情况的调研报告
按照区政协工作安排，区政协提案委员会组织部分委员和相关部门、镇街负责人，对我区违法建筑情况进行了调查，听取了城管局、高桥镇、大连办、董公寺镇等单位的情况介绍，实地查看了秦家湾、温州路、周家湾、原酒精厂、航汽厂等地的违法建筑情况，委员们结合视察情况进行了座谈讨论，提出了意见和建议，形成如下报告。
一、汇川区城区违法建筑现状
汇川区作为中心城区，城区人口16.6万人，建成区面积15平方公里，规划区面积24平方公里，其范围包括城区上海路街道办事处、洗马路街道办事处、大连路街道办事处3个街道办事处以及高桥、董公寺2个近郊镇。2004年汇川区成立以来，区委、区政府把工作重心转到了城市建设管理上来，为切实提升城市品位，打造历史文化名城形象，改善城市人居环境。区委、区政府在中心城区组织开展了声势浩大的“整治城市环境拆除中心城区违法违章建筑”活动。据统计，截止2009年底，已累计拆除违法违章建筑近40万平方米，应该说已经取得了阶段性成果，对违法建筑起到了一定的震慑作用。
但是，从有关部门调查了解的情况看，《遵义市人民政府关于中心城区拆除违法建筑打击非法房开的通告》发布后，城区新的违法建筑还在不断地大量产生。据不完全统计，汇川区现有的违法建筑面积约120万平方米，主要集中在城乡结合部、近郊村和城中村一带。其中高桥镇辖区约60万平方米，董公寺镇辖区约27万平方米，上海办辖区约3万平方米，大连办辖区约11万平方米。因此，形势非常严峻，拆违的任务还非常艰巨。
二、违法建筑种类
1、近郊农户人口增多，子女长大成家分户，但由于中心城区（镇）控制规划，近十年来没有批宅基地而私自建房的约占15%。
2、近郊农民失地后建房居住、加层加宽用于出租谋取生活来源的约占10%。
3、因近期将要被征占而恶意抢建违法建筑，等待索赔的占50%。
4、近郊农户自身无力修建，找人合伙建房出租、出售分割利润的约占10%。
5、非法出让、转让、购买集体土地搞“黑开发”出售给进城务工的低收入群众居住，获取非法利益的约占15%。
6、小区内业主为拓展住宅间，擅自占用楼顶升层或占用公共区域乱搭乱建。
7、领取拆迁过渡费却仍然强占国有土地建房居住。
三、产生违法建筑的原因分析
违建之风屡禁不止、愈演愈烈，其原因是多方面的，归纳起来，主要有以下几个方面的问题：
（一）从违建动机上分析，大多数违建者主要是受经济利益的驱使
1、追求高额赔付。一些房开企业和建设单位在进行项目拆迁中，未严格执行国家的法律规定乱赔付，导致村民大量乱搭乱建，以获取高额的经济赔偿。《国务院房屋拆迁管理条例》和《贵州省房屋拆迁管理办法》中明确规定：“拆除违法违章建筑和超过期限的临时建(构)筑物，不予补偿。”但是，由于一些工程项目的组织者或实施者，为了让工程早日开工，不惜放弃原则，把违法建(构)筑物和超过期限的临时建(构)筑物，给予了补偿，这样一来无形中滋长了违法建筑行为。把违法建筑当作一种“投资”方式，其“回报”也是相当可观的，违法建筑建设成本每平方米大约300—400元左右，拆迁补偿每平方米可获得1000元以上。于是，哪里有工程项目要拆迁，哪里就有农民在自家的土地、空地上，或者在原有住房上加层大量违建，其速度之快令人难以想象，一天一层、一夜一层楼的现象很普通，一栋房屋两、三天之内就可以建好；还有的村民甚至将猪、牛圈都改建成门面或住房。
2、非法房开行为。随着城市化进程的加快，大量农村人口涌入城市，加之城市中大量下岗失业人员的出现造就了低收入人口增多，这部分人员的住房从何处解决？他们买不起商品房，也没有机会享受到价格较为低廉的经济适用房或廉租房，只好把眼光盯上了“地下房开”房。所谓的“地下房开”是土地的使用者村民一方出地盘，合作的另一方小房开商或小包工头出资金，在未办理相关房开手续和规划手续（或由村民只办理两层建房规划手续然后超建）的情况下，以联合建房名义建房，然后再销售给他人，从中获取高额利润。据了解，由于“非法房开” 的建设成本低，大约在300元/ m2左右，而正规房开的建设销售成本则在2000元/ m2以上，即使非法房开的房屋只卖1000元/ m2左右，都有很大的利润空间，因此非法房开的市场潜力很大，导致很多人去铤而走险，大搞违法建设。
3、开发商默许业主私自占用公共空间或公共场地进行违建。在一些小区项目开发中，个别房开商为了吸引购房者，往往都会默许业主私自占用公共空间升楼搭建，或占用公共用地搭建，致使小区内的违法建筑也在不断增加。
4、房开商恶意违法建设。这是法人违法中最突出的表现，大多数房开商为了追求更多更大的经济利益，基本上都没有按照《建设规划许可证》的规定进行建设，在施工中随意“长高”（加层修建）、“长胖”（超越规划红线多占地面修建）的现象非常普遍，更有甚者为了提高小区土地的“利用率”，擅自增加“楼栋”数量建“黑房”，以此增加建筑物总面积好多获利。还有的开发商，连土地的开发使用权都没有，就敢动工搞开发，造成购房者买房后得不到《房产证》。
5、巧借名目，钻政策的空子进行违法建设。如有的村民以实施“四在农家”、“乡村旅游”和修“沼气池”、“农村危房改造”为名，大肆占用耕地违法建设。
6、改善居住条件或迫于生活所需进行违法建设。有部分村民因赖以生存的土地被征用完毕，为了维持生活，在原有的住房上加层建房，用于自住和出租。
（二）从管理角度分析，工作不到位，管理失控，尤其是我们基层组织的作用没有很好的发挥出来
1、基层组织的基础管理作用没有很好发挥出来。在对违法建筑的管理上，没有切实发挥好应有的作用。一是打不开情面放弃管理，对违法建设行为视而不见，任其泛滥蔓延下去最终不可收拾；二是个别镇、村负责人乱开口子，明知建设项目违法，但碍于情面，在当事人的申请上乱签字盖章，助长了违法建筑的漫延；三是管理不到位，一些镇政府或街道办事处在发现某一违法建筑后，只是象征性地下发停工通知书就了事，事后不管不问，任其违法，没有将违法建筑消灭在萌芽状态，管理处于失控状态，造成了违法建筑集群。
2、部门配合不力，齐抓共管的联动机制未真正建立起来。从横向层面讲，违法建筑涉及到规划、土管、建设、房管和城市综合执法等众多职能部门；从纵向层面上讲，涉及到镇（街道）和村（居）组织。但是由于一些深层次的原因，有的部门只审批不进行事后监管，有的执法部门又由于从审批部门那里得不到任何信息资料而无法实施有效监管，而有的部门根本不与综合执法部门配合，造成工作脱节，各自为阵，协同作战的运行机制没有建立起来，给违法者留下了大量的空子可钻。
（三）从宣传角度分析，打击违法建设行为的社会氛围不够
虽然每一次的拆违专项行动，新闻媒体都派出记者作了大量宣传报道，但由于对平时的宣传报道不多，加之镇（街道）、村（居）一级基层组织和相关的职能部门的宣传工作做得不够，造成打击违法建设的氛围不浓，给老百姓造成了时紧时松的印象。再加之我们的部分市民从同情弱者的角度对拆违工作乱评价，甚至有时横加指责，无形中助长了违法建设蔓延。
四、对策建议
（一）进一步加强领导，明确责任，继续保持拆违的高压态势
各级各部门应认真贯彻落实《中华人民共和国城乡规划法》和《遵义市人民政府关于中心城区拆除违法建筑打击非法房开的通告》精神，进一步加强领导，明确责任，强化部门联动，盘清存量，出台处理违法建筑存量的政策措施，下达存量拆除指标，对正在建设中的违法建筑物，应立即拆除，或者没收，不要让违法者心存侥幸。
（二）坚持层级管理，强化基层组织的作用
拆除违法建筑是一项长期、持久且艰巨复杂的系统工程，必须切实发挥好基层组织的作用。
1、区委、区政府要加大对所辖镇街和职能部门基层组织在防违、控违方面的考核，建立激励机制。对领导重视不够，直接负责人工作不力，相关部门配合不到位的，要严格按照相关纪律规定追究其党纪，政纪，直至法律责任。
2、以镇街为单位，建立镇街、村（居）委及村（居）民小组三级防违、控违的责任制，落实到基层。
3、以镇街为单位，以国土所、村建所为主体，组建拆违工作队伍，加大日常巡查监督力度，对于正在施工中的违法建筑物，一经发现，当即组织拆除，将其消灭在萌芽状态。
4、对矛盾突出、自身力量难以拆除的违法建设，在做好前期调查取证工作后，报区拆违办，由区拆违办组织相关单位强行拆除。
（三）严格补偿标准，统一补偿尺度，切断利益根源
1、政府应出台统一的、刚性的补偿标准，明确规定自2007年9月12日《遵义市人民政府关于中心城区拆除违法建设打击非法房开的通告》以后建设的违法建筑物，任何单位（包括房开企业）在拆迁过程中都不得给予任何补偿，从源头上打消违法者的趋利思想，遏制违建行为。
2、由区城乡规划分局牵头，组织相关部门对城区居民、村民现有住房情况进行调查摸底，作为今后审核拆迁补偿安置方案的一个重要依据。
（四）强化部门联动，形成整体合力
违法建筑从开始动工到完工，要涉及多个部门的职能职责，为了不给违法者有机可乘，各部门必须联动起来，形成整体合力。
1、建立联席会议制度，定期通报和研究禁违控违工作。
2、坚持信息共享，发证部门和实施处罚部门之间要定期通报发证及处罚情况信息资料，发现问题及时处理。
3、规划部门在核发建设工程许可证后，在进行施工放线和工程竣工验收时，要通知城市综合执法部门、土管部门参加，变事后监督为事前、事中监督，变被动为主动。
4、对正在接受执法部门调查处理的违法建筑，在未处理之前，任何单位都不得为其办理房屋销售、产权等相关手续。
5、对严重违法的房开企业，直至吊销相应的开发资质。
6、对地下房开违法建设，可依法予以拆除；不能拆除的予以没收，在进行安全鉴定后，用作廉租房，以解决低收入家庭住房困难问题。
7、由区建设部门牵头，对建设市场施工队伍进行清查，要求施工单位不得为无建房手续的业主进行施工，而且对无施工资质的队伍必须清出市场。
（五）严肃法纪追究，强化责任考核
1、制定完善清理和拆除各类违法建筑工作考核办法，并以区政府名义下发。同时，将考核内容纳入镇、街及有关部门的目标管理和业绩考核之中，层层签订违建防范责任状，形成一级抓一级，一级带一级，一级对一级负责的拆违工作机制。
2、对违法建筑的日常管理责任要落实到边到底，加大源头巡查管理，发现一起，制止一起，拆除一起，控制新生违建。
3、建议区纪检、监察部门会同各有关职能部门，针对当前新违建屡禁不止的现状，研究出台违法建筑责任、纪律追究办法，严肃查处党员和干部职工参与修建违法建筑，从中谋取非法利益的行为。
4、建立完善责任机制。建议区政府依据相关部门职能制定我区各行政执法主体查处违法建筑的分工意见，以书面形式明确规定各职能部门及镇、街和村、居在防违、控违工作中的职责和责任。
（六）部门各司其责，避免责任推诿
明确各单位的职责，开展联合执法。
1、由区城乡规划分局牵头，组织联合执法日常工作，负责对规划审批的工程进行监管及组织对违法建设工程予以认定。
2、区建设局负责对建设工程城市基础设施配套费和工程施工许可证及施工安全等进行监管。
3、区国土分局负责对建设工程土地审批手续及土地出让金缴纳情况进行监管，特别是要着重对在农村集体用地耕地、农田上建设工程的土地权属违法、性质等问题进行确认并对违法者依法进行查处。
4、区城市综合执法局负责对未经审批的工程进行监管，尤其要加大对城乡结合部、郊区等处的违法建设工程的打击力度。
5、协调市房管部门开展联合执法相关工作，负责对房屋产权销售许可、相关证照进行确认。
6、区公安分局负责行政执法保卫，对干扰、抗拒正常行政执法行为的按照《治安管理处罚法》及《刑法》进行处理。
（七）完善队伍建设，建立长效机制
1、从国土、规划、建设、城市综合执法、公、检、法、司、镇（街）抽调人员组成强有力的工作组，针对违法建筑的类型，寻找相关法律依据，采取不同方式予以打击。重点打击购买集体土地搞“黑开发”谋取非法利益，在重点工程区域恶意抢修抢建等待索取高额赔付，出让、转让集体土地联合开发分割非法利益三种类型的违法建筑。近郊失地农民修建作为自住、出租谋生的，经具有房屋质量鉴定资质的部门鉴定，符合安全居住条件的，允许其居住。对那些进城务工人员或低收入群体购买的违法建筑，经具有房屋质量鉴定资质的部门鉴定，符合安全居住条件的，允许其居住。
2、建立健全常规化联动机制，改变城管部门单打独斗的局面。针对我区违法建筑查处过程中屡屡出现的违建户暴力抗法事件，建议建立由镇、街和城管、建设、公安、国土、规划等部门执法人员组成的联合执法队伍，参与巡查、止停等常规工作，做到第一时间发现，第一时间报告，第一时间查处，第一时间拆除，防止暴力抗法事件的发生，而不是等出现暴力抗法事件发生后再去处理相关当事人。
3、拆违经费要保障到位，调动各部门人员和拆除队伍的工作积极性。同时，设立拆违准备金，以应对拆违时诸如补偿之类的应急需要。
4、加强协调，严格供水供电管理，防止为违建户提供方便。对在建的违法建筑，供水供电部门要实施断水断电措施，对已建好的违法建筑，供水供电部门不能为其开通水电。
（八）继续加大法制宣传力度，营造浓厚的舆论氛围
1、宣传部门联系新闻媒体，大力宣传国土管理、城乡规划以及有关农村私人建房、危房修缮、拆迁补偿等法律、法规和政策知识，彰显正面典型，弘扬社会正气，营造良好氛围。
2、加大公众监督力度，追踪热点违建事件，剖析典型违建案例，曝光重点违建内幕，形成强大的舆论攻势，积极动员社会力量，促进拆违工作不断深入。
政协提案委戴 2010-08-30
