中国低碳城市建设热潮与困境

     从2010年以来，中国掀起了建设低碳城市的热潮。直接的起因是国家发改委2010年7月19日发布的一则名为《关于开展低碳省区和低碳城市试点工作的通知》（以下简称《通知》），确定首先在广东、辽宁、湖北、陕西、云南五省和天津、重庆、深圳、厦门、杭州、南昌、贵阳、保定八市开展试点工作。除此五省八市之外，据不完全统计，包括广元、德州、宁波、无锡等近100个城市也自发地提出了要建设低碳城市的口号，堪称蔚为大观。

     那么，为什么中国的城市如此热衷于此？低碳试点究竟要试什么？试点进展又如何？ 

     低碳城市为什么这么热 

     在低碳城市这个概念之前，绿色城市和生态城市等类似的概念曾经流行一时。那么，到底何为低碳城市？ 

     实际上，绿色城市、生态城市和低碳城市的关系有如一个“俄罗斯套娃”，最大的“娃”就是绿色城市，它包括人们生活的空间，人与自然的可持续发展；生态城市更注重政策，而低碳城市是最里面一层的“娃”。简而言之，所谓低碳城市，就是要建立一个以低强度二氧化碳排放为特征的城市，这就要求城市能够持续不断地进行碳减排。 

     其实碳减排对不少城市，尤其是中西部经济欠发达城市的发展可能是一个很大的限制，那么为什么他们还在积极申请低碳试点？” 

     这与不少地方并没有意识到碳强度减排的艰难，以及可能对经济的影响有关。笔者在采访过程中发现，各地对低碳城市的理解差别很大。有些地方明显出于一种赶时髦、创标签的政治目标，把“低碳城市”作为与所谓的“文明城市”、“卫生城市”或者“环保模范城市”等宣传口号并列。此外，地方热衷于申请低碳试点的还有另一个重要原因则在于，通过入选低碳试点，有望争取到中央政府的各种相关专项资金的支持。 

     低碳试点的两大障碍 

     尽管各地热情很高，但从高碳城市到低碳城市的转型并不容易。笔者以为，中国发展低碳城市面临两个主要障碍，与碳排放相关的统计数据基础薄弱，低碳政策整合方面面临的体制障碍。尽管不少低碳试点城市都提出了自己的减排目标，但由于其历史排放数据的科学度和可信度不够，存在沦为数字游戏的隐忧。 

     资料显示，碳排放的80%都来自能源消费。因此能源数据是碳排放数据的主要参考指标，但笔者接触过的不少试点地区，大都没有特别好的能源数据，这与中国的能源统计制度还有待改善有关。 

     在基础数据之外，低碳城市面临的另一难题是中国特有的部门协调和政策衔接的问题。首先，“条块分割”的管理体制增加城市的协调成本，即同时并存的按行业系统和按行政区域管理的两套管理体系，这种管理体制容易导致利益冲突和效率低下。有些国有企业的行政级别甚至高于城市所在的地方政府，这些企业往往是城市完成减碳目标至关重要的排放大户，这就迫使城市和社区在推进减碳行动时，必须付出较高的协调成本。 

     其次，城市在低碳建设方面还面临着各个职能管理部门的协调问题。目前，中国低碳政策的多部门利益特征日益突出，特别是不同部门之间的权力分割，往往导致各个部门的政策互相矛盾。减碳是一项综合性工作，然而与节能有关的部门，如规划、供电、供水、煤气、垃圾回收等则处于完全分割的状态，这意味着为了仅仅在协调关系方面就需要花费很大的精力和成本。

     这也就难怪一位参加过地方试点方案论证的低碳政策专家对笔者感叹，很多地方的低碳试点计划犹如并将众多部门负责的工作任务进行汇总，而毫无新的创意：“各地试点方案大同小异，仿佛是从一个模子里面出来的，面面俱到，但又毫无特色。” 

     尽管如此，在低碳试点核心，即碳交易方面，中央政府已经开始在行动了，国家发改委在2011年年10月底发布决定，要求2013年底在试点省市启动碳交易市场，2015年建成全国性市场。尽管现在碳交易试点已经倒计时，但由于碳交易市场涉及到一系列的复杂工作，不少业内人士表示试点可能会延迟。