案例：今年3月3日，四川省南充市顺庆区市场监管局对某个体户罚款2000元，理由是该个体户2019至2021连续三年未年报，违反了2014年10月1日起实施的《个体工商户年度报告暂行办法》第三条第一款“个体工商户应当于每年1月1日至6月30日，通过企业信用信息公示系统或者直接向负责其登记的工商行政管理部门报送上一年度年度报告”和今年3月1日起实施的《市场主体登记管理条例实施细则》第六十三条第一款“市场主体应当于每年1月1日至6月30日，通过国家企业信用信息公示系统报送上一年度年度报告，并向社会公示”的规定，依据《市场主体登记管理条例实施细则》第七十条“市场主体未按照法律、行政法规规定的期限公示或者报送年度报告的，由登记机关列入经营异常名录，可以处1万元以下的罚款”进行处罚。
这明显是一个错案。前几天有的区市局也问过我这个问题，局里有的认为能罚，有的认为不能，下面具体分析一下为什么不能罚。
一、违背了法的预测功能
《行政处罚法》第三十七条规定了“从旧兼从轻”的法律适用原则，即实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定，但作出行政处罚决定时，新法处罚较轻或者不认为是违法的，适用新法。
该个体户未年报的行为发生在2019至2021年，《市场主体登记管理条例实施细则》还未颁布，《个体工商户年度报告暂行办法》也未规定罚则，不能用新法来处罚过去的行为，所以本案法律适用错误。
有的人之所以认为能罚，是因为有一种错觉：年报期限是“1月1日至6月30日”，只要过了6月30日，在任何时间看都是未按照法定期限年报，而且未年报的状态会随着时间的流逝无限延续下去。如果这种错觉成立的话，今年3月1日之后，就可以依照新颁布的《市场主体登记管理条例实施细则》对之前所有未年报的行为进行处罚了。显然，这是不符合常理的，因为违背了法律的预测功能。
什么是法律的预测功能？讲个小故事就明白了：在一个狭长的笼子里有一只小老鼠，笼子两头各有一个按钮，左边按钮一按是食物，右边按钮一按是电门，小老鼠在被电了几次后，很快就搞明白了，整天守着左边的按钮。突然有一天，将按钮对调，小老鼠又被电了几次后，很快又搞明白了。后来每隔一小时将按钮随机对调一次，小老鼠就疯了，因为它不能预测哪边是电门，哪边是食物。
再回到本案，《个体工商户年度报告暂行办法》第十三条规定：“个体工商户未按照本办法规定报送年度报告的，工商行政管理部门应当在当年年度报告结束之日起10个工作日内将其标记为经营异常状态，并于本年度7月1日至下一年度6月30日通过企业信用信息公示系统向社会公示”。2019至2021年，该个体户根据《个体工商户年度报告暂行办法》的规定，可以预测到即使不按规定年报，也不会被罚款，顶多被标记为经营异常状态。如果用今年3月1日新颁布的《市场主体登记管理条例实施细则》对其2019至2021未年报的行为罚款，就使该个体户对自己的行为失去了可预测性。如果将这种结果放大到整个社会，将会使人们无所适从，什么也不敢干，因为不知道哪一天新颁布一部法律，对其以前的行为进行处罚。
还有的人认为，现在罚的不是未年报行为，而是未补报年报的行为，但是《市场主体登记管理条例实施细则》对未补报年报并未设定罚则。
二、定性用的部门规章与罚则规定的“法律、行政法规”衔接不起来
本案的罚则，即《市场主体登记管理条例实施细则》第七十条明确规定：“市场主体未按照法律、行政法规规定的期限公示或者报送年度报告的”才能处罚，这里没有“部门规章”!但本案定性依据的《个体工商户年度报告暂行办法》第三条第一款和《市场主体登记管理条例实施细则》第六十三条第一款都是部门规章，和罚则里的“法律、行政法规”衔接不起来。
《市场主体登记管理条例实施细则》第七十条为什么限制在“法律、行政法规”？难道国家市场监管总局制定该部门规章的时候疏忽了——除了该部门规章本身，对于市场主体年报的具体规定，只有《企业信息公示暂行条例》是行政法规，而《个体工商户年度报告暂行办法》和《农民专业合作社年度报告公示暂行办法》都是部门规章，难道总局的立法本义是：个体户和农民专业合作社未按规定年报的不能依据《市场主体登记管理条例实施细则》第七十条进行处罚？那么基层市场监管人员苦苦盼来的催个体户和农民专业合作社按规定年报的“抓手”又没有了。
行政法规《市场主体登记管理条例》第三十五条规定：“市场主体应当按照国家有关规定公示年度报告和登记相关信息”。《市场主体登记管理条例实施细则》第七十条的罚则和这条规定是配套的。
这里又有问题了，什么是“国家有关规定”？部门规章是不是“国家有关规定”？行政法上没有解释，刑法上有，我们可以拿来参照。《最高人民法院 最高人民检察院关于办理侵犯公民个人信息刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释[2017]10号）第二条规定：“违反法律、行政法规、部门规章有关公民个人信息保护的规定的，应当认定为刑法第二百五十三条之一规定的违反'国家有关规定’”。
既然部门规章属于“国家有关规定”，那么个体户违反了部门规章关于按时年报的规定，也就违反了行政法规《市场主体登记管理条例》第三十五条的规定，这样就能把本案定性的依据与罚则无缝衔接起来了。所以，在以后办理个体户、农民专业合作社未按时年报案件的时候，定性必须同时援引《市场主体登记管理条例》第三十五条和相关部门规章的具体规定。
结语：《市场主体登记管理条例实施细则》是今年3月1日实施的，只能在今年6月30日以后，对未报送2021年年度报告的行为进行处罚，切勿再犯用新法处罚旧行为的低级错误。
另外，若要对个体户、农民专业合作社未报送2021年年度报告的行为进行处罚，定性必须同时援引《市场主体登记管理条例》第三十五条和相关部门规章的具体规定。
