行政复议决定书
（湘建复决字〔2017〕14号）
申请人：王某某
被申请人：株洲市规划局
申请人对被申请人株洲市规划局作出的株规限拆字（天2017）第（0510）号《限期拆除违法建筑决定书》（以下简称《限期拆除决定书》）向我厅提出的行政复议申请，我厅于2017年3月17日收到，并于同日依法受理，该案现已审理终结。
申请人请求：依法撤销被申请人作出的《限期拆除决定书》。
申请人称：
一、被申请人作为市规划局对申请人房屋作出违法建筑认定，无职权依据，其作出违法建筑认定行为违法。申请人的房屋是农村集体土地上的房屋，不是国有土地上的房屋，被申请人无权进行违法认定。申请人房屋于2002年建成，属于农村范围，2008年才被省政府征收为国有，但目前未征收完毕，被申请人作为城市区域规划主管部门，无职权对农村的建筑物作出违法认定。
二、被申请人适用法律依据错误。申请人房屋是2002年所建，而当时《城乡规划法》并未实施，故被申请人适用2008年实施的《城乡规划法》第40条、第64条和2009年实施的《湖南省实施〈城乡规划法〉办法》第28条、第47条认定申请人房屋为违法建筑是适用法律错误，不具有溯及既往的法律效力。
三、被申请人程序严重违法。被申请人在未依法调查和查明事实的基础上作出的违法建筑认定属于违法，作出决定之前，未告知、也未举行听证，对申请人作出的行政处罚决定书超过二年的时效，明显不符合《行政处罚法》第29条规定。申请人建房行为距被申请人作出行政处罚已超过15年，不应再予处罚。
四、被申请人行政行为事实不清，认定事实错误，应予以撤销。2008年以前，只有城市房屋才需要规划审批，农村房屋建设不需要经规划部门审批，只要取得村委会审批就可以建房。申请人房屋面临拆迁，因政府规划控制停办农村房屋产权证而造成申请人房屋手续不全。
五、被申请人的行政行为严重不适当，行政行为目的不正当，更不符合城乡规划法的立法宗旨，应予以撤销。申请人房屋修建于2002年，距现在已有15年时间，被申请人作为执法机关，假设有执法权，也过了追溯时效。从2014年开始，申请人所占地块拟征收，在政府部门给予每平方米几百元补偿无果的情况下，被申请人认定房屋为违章建筑，要求予以拆除。显然，政府预行执法之名达到不补偿或少补偿的拆迁目的，这种执法行为不具有执法的严肃性及羁束力。
六、对申请人房屋进行多次处罚属于违法，应予以撤销。被申请人分别于2014年、2016年向申请人作出了两份行政处罚决定书。2017年1月9日，被申请人再次作出《限期拆除决定书》，根据《行政处罚法》一事不得二罚的规定，该决定书违法，依法应予以撤销。
被申请人辩称：
一、申请人所建房屋位于株洲市天元区泰山路某街道办事处，处于天元区规划控制范围内，被申请人对其违法建设具有管理权。申请人擅自于2002年间在株洲市天元区泰山路某街道办事处占用集体土地，建设1栋1层砖混结构房屋，建筑面积440.18平方米。根据《城市规划法》第3条、《城乡规划法》第2条，申请人所建房屋位于株洲市城市总体规划区域内，被申请人对规划区域内违法建设具有管辖权。
二、《限期拆除决定书》事实清楚，程序合法，法律适用正确。《限期拆除决定书》系限期改正违法行为，并非行政处罚，并非必须经过听证程序。根据国务院法制办对陕西省政府法制办《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示》的复函（国法秘研函〔2012〕665号）明确提出：《城乡规划法》第64条规定的“限期拆除”、第68条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为，因此不是必须听证。在告知书中已告知了当事人可行使陈述和申辩权，若申请听证，则可组织听证。申请人违法建设未经规划主管部门批准，其未经规划审批的违法状态一直存在，直到作出限期拆除决定时仍然存在，其违法事实、状态一直存在且没有停止、结束，根据《城市规划法》第32条、《城乡规划法》第40条、《湖南省实施<城乡规划法>办法》第28条规定，申请人所建房屋属于违法建筑。依据《城乡规划法》第64条、《湖南省实施<城乡规划法>办法》第47条等规定，被申请人对申请人作出《限期拆除决定书》，已送达给申请人。因此，符合法定程序，法律适用正确。
三、申请人认为其房屋建设是在2002年，而《城乡规划法》是2008年开始实施，其建设房屋不应受法调整的观点是错误的，认为其房屋不能定性为违法建筑的观点也是错误的。无论原《城市规划法》第32条、还是《城乡规划法》第40条，申请人所建房屋未经规划审批，属违法建筑。根据全国人大常委会法工委办公室《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》规定，违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚。申请人没有取得建设工程规划许可证进行建设的行为违反了《城乡规划法》，因此被申请人适用法律正确。
四、《限期拆除决定书》依据《城乡规划法》作出，与其房屋是否符合征地拆迁政策无关，该行政决定并非行政处罚，不违反“一事不二罚”原则。
因此，请求复议机关依法维持《限期拆除决定书》，驳回申请人的复议请求。
经审理查明：2002年问，申请人在株洲市天元区泰山路某街道办事处建设1栋1层砖混结构房屋，建筑面积440.18平方米。2017年1月9日，被申请人向申请人作出《限期拆除决定书》，主要内容为：申请人未经规划主管部门批准建房的行为违反了《城乡规划法》第40条、《湖南省实施<城乡规划法>办法》第28条规定 ，依据《城乡规划法》第64条、《湖南省实施〈城乡规划法〉办法》第47条规定，限其15日内自行拆除。
本厅认为：《立法法》第93条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”本案中，申请人的建房行为发生在2002年，被申请人适用2008年1月1日生效的《城乡规划法》、2016年5月1日生效的《湖南省实施〈城乡规划法〉办法》进行处罚，违反了“法不溯及既往”原则，属适用法律依据错误。
此外，根据全国人大常委会法工委办公室《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发[2012]20号），违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚。本案中，涉案房屋违法事实一直存续，故被申请人对申请人的违建行为进行处罚并未超过追诉时效。
综上，被申请人作出的《限期拆除决定书》适用法律依据错误。根据《行政复议法》第28条第1款第（3）项、《行政复议法实施条例》第45条之规定，我厅决定如下：
撤销被申请人作出的《限期拆除决定书》。
如对本复议决定不服，申请人可以自收到本复议决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。
湖南省住房和城乡建设厅
2017年6月16日
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