明确国企党组织在公司治理结构中的法定地位政策中，包括四个基本构造要素：一是党组织；二是国有企业；三是公司治理结构；四是法定地位。
构造基础
作者 | 王勇华
来源 | 董事会杂志（dshweixin）
明确法定地位的路径
明确国企党组织在公司治理结构中的法定地位政策中，包括四个基本构造要素：一是党组织；二是国有企业；三是公司治理结构；四是法定地位。这四个要素分别界定了政策的适用主体是党组织，适用范围是国有企业，适用领域是公司治理结构，适用性质是法定地位。以上四点共同决定了政策的构造基础。
目前，明确国企党组织在公司治理结构中的法定地位要求，主要还停留在执政党、中央政府和地方政府政策层面。很多国企已经将相关政策要求转化为章程内容。但是，根据我国《立法法》原理和精神，在政策性文件中明确“法定地位”，不具有法律效力；即使在公司章程中做出规定，也并不足以明确“法定地位”。在我国当前环境下，虽然上位立法的缺失，并没有妨碍政策的执行，但是严格说来，要明确国企党组织在公司治理结构中的法定地位，需要依托正式立（修）法程序，将执政党和政府政策转化为法律或行政法规，这也是执政党坚持“依法治国”战略的基本要求。
我国《公司法》第19条规定：“在公司中，根据中国共产党章程的规定，设立中国共产党的组织，开展党的活动。公司应当为党组织的活动提供必要条件。”该条规定不足以明确国企党组织在公司治理结构中的法定地位。
理由主要包括两点：第一，从法律文义解释角度来看，该条虽然规定了在公司中可以设立党的组织，开展党的活动，且公司应提供必要的条件，但这种概括性规定与明确国企党组织在公司治理结构中的法定地位要求相比，还有很大差距，且完全分属不同层面的问题。根据法律解释学规则，《公司法》第19条规定之内容无法反映出国企党组织在公司治理结构中的法定地位，且无扩张解释至此程度的空间。第二，从法律体系解释角度来看，《公司法》第18条就工会工作进行规定，第17条就职工保护问题作出规定，第5条就公司承担社会责任作出规定，其规范模式与第19条基本相同，均属于概括性和倡导性规范。如果承认第19条足以明确国企党组织在公司治理结构中的法定地位，那么，岂不是要承认工会、职工、社会责任等也在国企公司治理结构中具有法定地位？这种体系化归谬的结果，能够非常清楚地说明，《公司法》第19条不足以作为明确国企党组织在公司治理结构中的法定地位的法律依据。
公司法理论普遍认为，狭义公司治理结构的内容，主要包括股东（大）会、董事会、监事会、经理等法定机构的设置及其权限均衡配置等，尤其是公司机关的设置，通常认为属于法律强制性规定，不得以约定方式予以排除或增减。虽然公司章程属于公司“自治性”规范，对公司、股东、董事、监事、高级管理人员具有约束力，但是，如果以章程约定改变公司治理结构，尤其是以章程约定增加国企党组织作为公司治理机关并配属相应权力，其是否具有法律效力存在疑问。因此，明确国企党组织在公司法人治理结构中的法定地位，最有效的实现途径还是通过立（修）法程序解决。
从国企公司治理体系建构的角度观察，目前实践中所普遍采用的在公司章程中增设党建工作总体要求，将党组织的机构设置、职责分工、工作任务纳入公司章程的做法，的确构成落实明确国企党组织在公司法人治理结构中的法定地位的先行实践。如果该项政策的最终目标即在此，那么，落实政策的具体实践可能就相对简单了；如果现实实践离政策的最终目标还有很大差距，则恐怕需要从根本上转换政策的实施路径。
界定国有企业的范围
明确国企党组织在公司法人治理结构中的法定地位，需要明确国有企业的范围，从而明晰政策的适用对象。这个问题非常关键，因为无论是政策，还是法律法规，其适用范围和对象，直接关系政策和法律法规的效力范围。
目前，我国《公司法》并没有规定何谓国有企业，其他法律、行政法规和部门规章，以及政策性文件等，往往从局部角度提及国有企业概念和范围，但相关规定比较分散，标准不一，效力有别。为增强政策可执行性，首先需要解决的前置问题，就是明确国有企业的范围，或者分步骤分阶段确立该政策的适用范围。
明确国企党组织在公司法人治理结构中的法定地位政策，脱胎于新时期深化国企改革的大背景，需要与其他国企改革政策做好协调。在此背景下，大力发展混合所有制经济，推进国有企业混合所有制改革，同样是深化国企改革的重大命题。因此，为适应市场“多层次持股关系”的常态，处理好“混合所有制”背景下企业定性问题，弄清明确国企党组织在公司法人治理结构中的法定地位的适用范围，有必要整理归纳并明确国有企业的概念和范围，否则，极有可能造成两项国企改革重大政策之间出现“相互掣肘”和“相互抵制”的结果。
此外，国有企业党建工作，尤其是基层党组织建设中存在一些特殊情况，也是落实该项政策过程中必须考虑的问题。例如，有部分中小型国有企业没有党委和纪委，只有党支部和纪检委员，是否也要明确党支部和纪检委员在公司法人治理结构中的法定地位？部分特殊国有企业与其他国有企业之间建立了“联合党支部”，如何体现联合党支部在公司治理结构中的法定地位？部分国有企业的业务管理（公司治理）关系和党的组织管理关系分属不同的主体，这种情况下如何协调实现党建与治理的融合？国有企业海外分支（此处主要指具有独立法人地位的子公司）因为是适用外国法而设立，我们执政党和政府的政策通常不可能改变外国法的规定，那么，国有企业海外分支党组织如何建立，又如何确立其在公司法人治理结构中的法定地位呢？
综上来看，国企党组织建设的复杂现状，决定了在落实党组织在公司法人治理结构中法定地位政策问题上，需要区分不同情况，通过实践探索，分阶段分步骤分情况来实施。这恐怕才是比较理性的选择。
理解公司治理结构
由于公司治理理论界和实务界在公司治理结构的内涵和外延问题上历来见解纷纭，因此，明确国企党组织在公司法人治理结构中的法定地位，必然要求澄清公司治理结构的基本含义，这是前提条件。
传统公司法理论多从狭义角度理解公司治理结构，主要是指公司中股东（大）会（主管部门）、董事会（执行董事）、监事会（监事）和经理（经营层）等公司权力机关之间的权力分工和制衡关系。广义的公司治理结构则内容宽泛，股权集中度、股权结构、董事会结构、经营层结构、独立董事制度、股权变动、融资结构、社会责任，甚至企业管理等都可以纳入。究竟应该在哪个层面理解“法定地位”，将深刻影响到政策的具体执行和实施效果。
从广义公司治理结构角度探索，明确国企党组织在公司法人治理结构中的法定地位，所面临的技术难度可能相对较小。只需要原则性规定国企党组织构成公司法人治理结构的法定内容，国企党组织参与公司治理的意见可以通过适当的管道，主要通过股东（大）会、董事会、监事会和经理等传统公司治理机关进行传导实现即可。换言之，目前在国企普遍实施的“三重一大”决策机制，根据实践经验进行适当总结完善后，基本可以满足新政策要求。目前实践中所普遍实施的在公司章程中增加党建内容，明确党的组织机构设置和职责分工等内容，基本就能满足政策的主要要求。
从狭义公司治理结构角度解析“法定地位”问题，所涉及的公司法学理论和技术问题非常复杂。如果新增国企党组织作为公司权力机关，那么，如何向党组织配置权力？配置哪些权力？如何平行设置，如何纵向设置？平行设置中，国企党组织究竟应与哪级公司治理机关平列？平行设置后，党的领导地位如何体现？纵向设置中，国企党组织是高于股东大会，还是董事会和监事会，抑或是经营层？如何保障非国资股东的利益？总之，如果从狭义公司治理结构角度理解上述政策，将导致传统公司治理结构理论和具体规则发生颠覆性改变，国企内部不同利益主体之间的权力和责任平衡机制将有必要进行重新设计和调整。
综上，从路径依赖的角度考虑，选择从广义公司治理结构观念出发，吸收借鉴“三重一大”规则实施落地的经验，可能具有较强的操作性和实践性。（作者供职于中国建银投资有限责任公司战略发展部，现担任中建投信托有限责任公司专职董事）
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