曹晓凡：行政机关负责人集体讨论应如何进行？

作者：曹晓凡（河北环境工程学院、武汉大学环境法研究所）

本文原载于2021年12月3日的《中国环境报》，根据将于2023年7月1日起施行的《生态环境行政处罚办法》，作者对本文作了修改。感谢作者赐稿！

根据《行政处罚法》第五十七条第二款和《生态环境行政处罚办法》第五十二条的规定，行政机关对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当进行集体讨论决定案件的处理结果。那么，什么是行政机关负责人，其范围包括哪些，何时履行集体讨论程序，集体讨论的具体形式又有哪些？对此，笔者进行了梳理和分析。

一、行政机关负责人的范围包括哪些？

除了《行政处罚法》，《行政强制法》《行政许可法》《行政诉讼法》《行政复议法》等法律都有“行政机关负责人”的概念，但对其定义也均未进行明确。

如《行政诉讼法》第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”全国人大常委会法制工作委员会编著的《中华人民共和国行政诉讼法释义》指出，行政机关负责人是指行政机关正职和副职领导人。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释〔2018〕1号)第一百二十八条进一步规定：“行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。”

虽然《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》是针对《行政诉讼法》所作的解释，但其关于“行政机关负责人”的界定应该同样适用于行政处罚。其中的“其他参与分管的负责人”，对地方人民政府来说，可以是参与分管的秘书长等；对于其他行政机关来说，可以是参与分管的总工程师等其他领导班子成员。

二、集体讨论的形式及参加人员范围如何确定？

需要特别强调的是，根据《行政处罚法》第五十七条第二款和《生态环境行政处罚办法》第五十二条的规定，对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。也就是说，对情节复杂或者重大违法行为的行政处罚案件的处罚，应当由行政机关首长召集行政机关负责人集体讨论决定。

至于集体讨论的具体形式，法律并没有明确规定，执法实践中可以是党组会、联席会、首长办公会、案审会、集体审议会等形式。但是，如果只有一位行政机关负责人主持，组织科室负责人和相关工作人员进行集体讨论的，则属程序违法。所以，无论采取何种集体讨论形式，至少需要两名以上行政机关负责人参加。

《行政处罚法》和《生态环境行政处罚办法》规定的集体讨论与行政机关首长负责制并不矛盾和冲突，而是行政机关首长负责制的必要补充。行政机关负责人集体讨论作出决定，并非是就如何处罚予以表决，如果集体讨论未能取得一致性或者倾向性意见，行政机关首长还是要对各种不同意见作出决定。

《行政处罚法》和《生态环境行政处罚办法》之所以作出如此规定，一方面表明立法机关对情节复杂或者重大违法行为的行政处罚持极为慎重的态度；另一方面，行政机关依照法定程序处理此类案件，既能够保障行政机关依法行政，又能维护当事人的合法权益。

三、应当集体讨论决定的案件范围是什么？

《行政处罚法》第五十七条第二款只是规定，对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。《生态环境行政处罚办法》第五十二条对此予以重申。《生态环境行政处罚办法》第五十二条第二款对应当集体讨论决定的案件范围进行了界定，即：“有下列情形之一的，属于情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚的案件：（一）情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；（二）拟罚款、没收违法所得、没收非法财物数额五十万元以上的；（三）拟吊销许可证件、一定时期内不得申请行政许可的；（四）拟责令停产整治、责令停产停业、责令关闭、限制从业、禁止从业的；（五）生态环境主管部门负责人认为应当提交集体讨论的其他案件。”集体讨论情况应当予以记录。地方性法规、地方政府规章另有规定的，从其规定。

四、机构改革后，集体讨论制度如何适用？

另外，行政机关负责人集体讨论程序在生态环境行政处罚中应如何适用，能否由生态环境保护综合行政执法机构或者作为派出机构的生态环境分局组织实施，是一大难点。

地方机构改革后，在个别地方如广东省汕头市，作为市政府组成部门的汕头市生态环境保护综合执法局统一行使污染防治、生态保护、核与辐射安全的行政处罚权以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制等执法职能，其负责人集体讨论符合法律规定。

而大部分地方的生态环境保护综合行政执法机构仍然是受委托的组织，受委托的组织负责人集体讨论不能等同于行政机关负责人集体讨论。如果只是受托的生态环境保护综合行政执法机构负责人进行了集体讨论，可被视为没有履行行政机关负责人集体讨论程序，所作出的行政处罚决定程序违法。

随着各地陆续完成机构改革，县级生态环境分局作为设区的市级生态环境主管部门的派出机构开始履行法定职责，但不具有独立的行政主体资格，不得以自己的名义作出行政处罚决定。相应地，县级生态环境分局负责人的集体讨论，亦不能被视为有权作出行政处罚决定的行政机关负责人集体讨论。

五、如何把握重大案件集体讨论的时间节点？

行政处罚决定集体讨论制度，是对情节复杂或者重大违法行为行政处罚案件决定程序的特殊要求，适用于情节复杂或者重大违法行为案件应该如何予以行政处罚。

行政机关在作出行政处罚决定之前，还应遵守一个重要程序，即应当告知当事人拟作出行政处罚的内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩和申请听证等权利。在办理情节复杂或者重大违法行为的行政处罚案件时，除按照普通行政处罚案件的决定程序办理外，对于符合听证条件的案件，还应当按照《行政处罚法》第六十三条的规定，告知当事人有申请举行听证的权利。当事人申请听证的，应当在作出行政处罚决定之前，按照听证程序举行听证。

至于行政机关负责人集体讨论应该在告知之前还是在告知之后进行，《行政处罚法》和《生态环境行政处罚办法》均未予以明确。但是，从行政机关负责人集体讨论程序的正当性和合法性来看，行政机关负责人集体讨论决定行政处罚应在告知之后进行。举行了听证的行政处罚案件，行政机关负责人集体讨论决定行政处罚也应在听证之后进行。

听证程序具有独立的程序价值，行政机关组织的听证应实质化运行。如果在听证程序前进行行政机关负责人集体讨论决定行政处罚，会造成听证程序形同虚设，将严重损害听证的程序价值。

当然，行政机关负责人针对同一个案件多次组织集体讨论，并不属于程序违法。但决定环节之外的行政机关负责人集体讨论并不是法律规定必须进行的集体讨论。

需要予以明确的是，对于情节复杂或者重大违法行为行政处罚案件，行政机关负责人即使在告知之前或者听证之前进行了集体讨论，仍需按照《行政处罚法》第五十七条第二款和《生态环境行政处罚办法》第五十二条的规定，在决定环节开展集体讨论。