法治看点
“变”与“不变”为的都是定分止争
一一新《行政复议法》对基层自然资源行政复议案件的影响及工作建议
2024年3月27日第1506期第六版 法治
新修订的《行政复议法》（以下简称“新《行政复议法》”），已于2024年1月1日起施行。新《行政复议法》由2017年修正时的四十三条扩充至九十条，从复议受理、管辖、程序、决定类型、监督管理等方面作出了较大幅度修改和调整。本文作者结合所在浙江省工作实践，试析新《行政复议法》对自然资源系统行政复议案件的主要影响，并提出了工作建议。
□金超 张毓立 蒋明利 朱斌
主要影响
倒逼行政行为全面纳入法治化轨道
自然资源系统行政复议案件量大面广，与人民群众密切相关，有必要及时关注新《行政复议法》修改后的变化及对具体案件办理的影响，进一步规范好复议工作，维护好相对人合法权益。
案件受理和管辖角度
行政复议受案范围进一步扩大。新《行政复议法》第十一条将行政复议受案范围从11项扩展至15项，行政复议受案范围进一步扩大，并首次将行政协议列入行政复议受案范围。自然资源领域涉及行政协议种类较多，常见的有征地补偿安置协议、国有土地使用权出让合同、矿产资源出让合同等。行政协议具备行政管理和合同契约的双重性，既要考虑公共服务和公共利益，又要符合民事法律规范的规则要求，其复议审查范围和标准如何把握，还需复议机关在具体案件审理中进一步明确。另一方面，浙江省在2023年4月1日施行的《浙江省行政合法性审查工作规定》中明确将征收征用补偿协议、国有自然资源使用权出让协议等行政协议纳入行政合法性审查范围，并制定了配套制度《浙江省行政协议合法性审查指引（试行）》，明确了行政协议的审查范围、审查方法、审查材料以及统一的审查标准等。此次行政协议纳入行政复议受案范围也对行政协议合法性审查工作提出了更高要求。各级自然资源主管部门要进一步规范行政协议的合法性审查工作，统筹衔接好合法性审查与行政应复工作。
行政复议申请期限进一步明确。新《行政复议法》第二十条、第二十一条在原有“60日”行政复议申请期限的基础上，参照《行政诉讼法》及其司法解释的有关规定，增加了未告知诉权时的复议申请期限（1年）以及法定最长复议申请期限（5年、20年）的规定，并且将期限的起算点从“知道”之日改为了“知道或者应当知道”之日。上述改动，进一步明晰了不同情形下的行政复议申请期限，对于维护行政行为的效力、确保行政法律关系的尽早安定起到了积极作用。
自然资源主管部门在作行政行为时，是否告知了行政复议救济途径，将直接影响到复议期限的认定。类似规定在土地征收复议审理实践中也早有出现（原国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第六条）。土地征收公告作为征地批文法定的公布方式，经张贴期满后，即达到相对人“应当知道”的效果。浙江省自然资源主管部门应参照浙江省自然资源厅印发的《征地文书参考格式》有关模板要求，认真做好土地征收公告的救济途径告知和张贴工作，维护相对人的合法权益和征地批文的严肃性、稳定性。
行政复议管辖权进一步集中。新《行政复议法》在各地复议体制改革基础上，进一步明确了相对集中的复议管辖体制。根据新《行政复议法》第二十四条、第二十五条有关规定，省级自然资源主管部门作为被申请人的复议案件将统一由本级人民政府管辖，自然资源部也将不再受理省级自然资源主管部门作为被申请人的行政复议案件，即由原来的“两头管”变为“集中管”。集中复议有利于发挥同级复议的便利性，优化行政复议资源配置，统一办案标准，也有利于加强地方各级人民政府对自然资源主管部门行政行为的监督。自然资源管理工作的专业性技术性较强，各级自然资源主管部门应当积极加强与同级行政复议机构沟通协调，在信息共享、办案协助、业务培训、技术支持等方面充分发挥业务主管部门作用。
行政复议前置案件范围进一步扩大。行政复议前置是指当事人对行政行为不服的要先申请行政复议，对行政复议决定不服的才可以提起行政诉讼。新《行政复议法》第二十三条在保留对侵犯已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权案件实行复议前置的基础上，又将对当场作出的行政处罚决定不服、认为行政机关未履行法定职责、申请政府信息公开行政机关不予公开三种情形纳入复议前置的范围。有观点认为，省级政府土地征收决定将原有的集体所有土地改变为国有土地，属于“侵犯已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权”，应当纳入复议前置范围。但笔者所在的浙江省有法院认为，根据最高人民法院《关于适用<行政复议法>第三十条第一款有关问题的批复》，涉及行政机关确认土地等自然资源的所有权或者使用权行为的行政争议适用《行政复议法》第三十条第一款规定的复议前置程序，因此上述规定并不适用于土地征收行为。自2015年浙江省法院在全国范围内率先创新将省政府土地征收决定纳入诉讼范围后，相对人不服征收决定的，可以直接向人民法院起诉。新增加的三类案件在自然资源行政争议案件中发案量占比较高，行政法律关系相对简单明了，纳入复议前置范围有利于发挥行政复议高效便捷的优势，突出行政复议化解行政争议的主渠道作用。各级自然资源主管部门应当及时修改相关文书模板上关于复议前置情况下相关救济途径的告知内容，根据《行政复议法》第二十三条第二款规定告知公民、法人或者其他组织先向行政复议机关申请行政复议。从趋势上预测，复议前置案件将会增多，相应的诉讼案件将会大幅减少，各级自然资源主管部门要积极做好应对。
案件审理角度
行政应复的答复期限进一步延长。根据新《行政复议法》第四十八条和八十八条第二款规定，被申请人提交行政复议答复和证据材料的时间从原来的10个自然日内延长至10个工作日内。自然资源领域复议案件通常较为复杂，专业性较高，如征地案件需要提交的证据材料往往涉及征地程序、调查事实、补偿安置等各个环节。一方面，答复期限的延长使得自然资源主管部门在应复前期时间上更加从容，证据材料的准备上更加充分，有利于进一步梳理案件事实化解矛盾。另一方面，前期受理和答复等时间的延长，势必会压缩行政复议机构的办理期限。因此，自然资源主管部门在前期的答复和举证环节要加强与复议机关的沟通与交流。答复要点和提供证据要尽量精准和完善，涵盖合法性和合理性各个方面。
“可以调解”确立为办案原则，应“调”尽“调”。新《行政复议法》第五条明确：“行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解。”这一规定将适用调解的案件范围从《行政复议法实施条例》第五十条规定的对自由裁量权不服以及行政赔偿行政补偿纠纷等情形扩展到了全部行政复议案件，确立了调解的重要地位。在自然资源领域占比较多的征地案件以及由此引发的信息公开等案件中，行政争议引发的缘由往往是申请人对于补偿安置等利益存在不满。因此，调解是一种十分重要的实质性解决行政争议的方式。各级自然资源主管部门要积极配合复议机关，运用好调解手段，抓住申请人核心诉求，努力化解行政争议，保护申请人合法权益。相关工作人员要积极提升沟通技巧、调解和解的尺度把握以及依法行政能力。
突出“公开”审理原则。新《行政复议法》第四十九条将复议审理方式由原先“书面审理为主，听取意见为辅”修改为“听取意见为主，书面审理为辅”，第五十条、第五十一条将《行政复议法实施条例》里规定的听证制度上升成了法律。上述规定明确了行政复议“面对面”审理的要求，进一步突出了听取意见以及听证程序在复议案件调查以及解决行政争议过程中的重要作用。各级自然资源主管部门要严格遵守复议程序，积极参加调查会、听证会，加强与复议机关及复议申请人的沟通，充分发挥面对面沟通的优势，厘清疑问、释法说理、化解矛盾，争取有利审理结果。
案件决定角度
“变更决定”成为重要的复议决定类型。新《行政复议法》将“变更决定”列为排序第一的决定类型，通过“变更决定”直接纠正被申请人的错误，突出了发挥行政复议快捷高效的作用，推动实际解决群众关心的利益问题，能够进一步发挥行政复议化解争议主渠道的作用。自然资源主管部门作为被申请人，要加强“变更决定”的贯彻落实，做好后续处理、引导以及错案责任追究等工作。
增设复议决定书的公开、抄告制度以及拖延履行的约谈通报制度。新《行政复议法》第七十九条规定了行政复议决定书向社会公开及抄告被申请人上一级主管部门的制度，第七十七条明确了被申请人不履行或无正当理由拖延履行复议决定约谈通报制度，进一步强化了行政复议的监督效能。一方面，复议决定书的公开，倒逼行政复议机关进一步统一案件审理标准，形成同案同判。在涉及面上重大典型复议案件的办理过程中，各级自然资源主管部门要加强与行政复议机关的沟通和交流，对专业政策或审理标准存在理解不一致或有解释空间的，要积极做好释法说理工作，争取取得一致意见。另一方面，各级自然资源主管部门要严格依法履行发生效力的复议决定书，同时建立健全复议决定书抄告上一级主管部门后的监督落实机制。
工作建议
健全调解制度 推进协同治理
认真学习宣传贯彻好新《行政复议法》
行政复议是行政机关以法治方式实现内部监督和自我解决行政争议的重要法律制度，是加快建设法治政府的有效抓手，也是推进全面依法治国的重要内容。自然资源主管部门要提高对新《行政复议法》修改的重要意义的认识，以复议案件办理为切入口，倒逼各项行政管理制度、体制机制以及行政程序不断完善，把行政行为全面纳入法治轨道，加强依法行政，规范权力行使，有力推动法治政府建设。
强化行政程序意识
牢固树立“程序违法即行政行为违法”的思想，时刻紧绷“程序”这根弦。抓住土地征收、行政许可、行政处罚、不动产登记等关键事项关键环节，严格按照法律法规规定，细化完善并严格遵守程序性规定，提高行政行为办理的标准化、规范化水平，保障行政相对人的各项权利。
建立健全自然资源领域争议案件调解和解制度
树立调解优先、应调尽调原则，在不损害国家利益、社会公共利益和他人合法利益，不违反法律法规强制性规定的前提下，积极主动做好与申请人的调解和解工作，扩大调解和解案件成功的比例；建立行政争议化解部门协同机制，发挥乡镇政府属地协调化解优势；认真落实行政机关负责人参加复议听证等活动，充分利用面对面沟通优势，强化释法明理，提高调解和解率。
建立自然资源行政争议协同治理工作机制
加强与行政复议机关和法院的良好互动，形成工作合力，共同推进自然资源法治建设。针对行政争议中涉及的自然资源重点难点问题，通过联席会议、沟通会、案件调查会等形式积极参与，取得行政复议机关和法院的理解和支持。重视行政复议机关和法院的征求意见函、意见书，及时反馈意见，举一反三，规范行政行为。
加强应复应诉能力和制度建设
通过自然资源法治讲堂、网络课堂等形式开展重要法律法规学习。编选行政复议、行政诉讼典型案件，围绕典型案例开展以案说法，建立健全自查自纠制度。落实败复案件逐案分析制度，结合行政复议意见书、建议书、决定书及行政裁判文书，定期制作案情通报，办理一起案件、解决一类问题。建立健全对下级自然资源主管部门收到行政复议决定和意见书后的落实监督机制。
（作者单位：浙江省自然资源战略研究中心）
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