行政协议诉讼和规范性文件一并审查均为我国行政诉讼法修改后新确立的制度，行政诉讼法及司法解释与行政协议司法解释等对该两项新制度分别作出规定。然而，现有法律文件并未对行政协议诉讼中能否进行规范性文件的审查以及如何审查等问题予以明确规定。
法信 · 裁判规则
1.不能以政府针对不特定对象发出的规范性文件为标的提起行政协议诉讼——张某某、白某某、韩某某诉某县政府行政协议案
【案例要旨】政府针对不特定的主体作出的规范性文件，具有普遍适用性。规范性文件系政府单方制定，且无证据表明原告与政府之间存在合意行为从而事实上形成了行政协议法律关系的情形下，不能以政府针对不特定对象发出的规范性文件为标的提起行政协议诉讼。
案号：（2016）陕行终29号
审理法院：陕西省高级人民法院
来源：毛毅坚著：《行政协议理论观点与实务指引》，人民法院出版社2020年3月版。
2.针对特定区域内特定权利人，且不能反复适用的文件，不属于行政诉讼法规定可以一并审查的“规范性文件”——张某某诉西安市长安区斗门街道办事处、陕西省西咸新区沣东新城管理委员会行政协议案【案例要旨】行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，是指国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规章以外的规范性文件，也即除了行政法规和行政规章以外，行政机关制定的、调整不特定主体行为并可以反复适用的规范性文件，包括决定、命令等。行政协议相对人请求审查的文件针对的是特定区域内特定权利人，且不能反复适用，不属于行政诉讼法规定可以一并审查的“规范性文件”。案号：（2020）陕行申137号审理法院：陕西省高级人民法院来源：中国裁判文书网 发布日期：2021-06-11
3.人民法院可以在听取规范性文件制定机关意见基础上对规范性文件作出审查处理——朱某、方某诉杭州市滨江区人民政府浦沿街道办事处行政协议案【案例要旨】人民法院可以在听取规范性文件制定机关意见基础上对规范性文件作出审查处理，行政协议相对人据此认为法院未对规范性文件进行独立性审查，主张审查程序错误的，是对规范性文件审查程序的误解，人民法院不予支持。案号：（2020）浙01行终657号审理法院：浙江省杭州市中级人民法院来源：中国裁判文书网 发布日期：2021-01-12
法信 ·司法观点
一、关于行政协议的规范性文件一并审查规范性文件一并审查以及行政协议诉讼都是修改后的行政诉讼法确立的新制度。当前，行政诉讼法、《行诉解释》以及《行政协议司法解释》等对两项新制度分别作出规定，对行政协议诉讼中能否进行规范性文件一并审查以及如何进行审查等并未予以明确。在时机成熟时，可以在规范性文件一并审查的司法解释或有关行政协议的新司法解释作出规定。在此之前，协议相对人在行政协议诉讼中请求一并审查规范性文件的，人民法院应当根据两项新制度的各自特征，参照适用现行规定中法律精神相一致的有关内容，充分发挥两项新制度的功能。注：上文观点所提及的“《行诉解释》”全称为“《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》”；“《行政协议司法解释》”全称为“《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》”。（摘自最最高人民法院行政审判庭编著：《行政协议典型案例裁判规则与评析》，人民法院出版社2021年版，第361页。）
二、行政协议案件中审查规范性文件的范围根据《国务院办公厅关于加强规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）的规定，规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人或者其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。上述定义明确了规范性文件的范围主要包括国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定、乡镇人民政府的规定。需要特别注意的是，法律、法规授权的组织只要具有公共事务管理职能，其制定的规范性文件均应受到司法监督。（摘自最高人民法院行政审判庭编著：《行政协议典型案例裁判规则与评析》，人民法院出版社2021年版，第85页。）
三、行政协议案件中人民法院对规范性文件进行审查应当坚持条款审查、个案审查、客观审查的方式被诉行政行为的合法性是诉讼标的，但规范性文件则不属于诉讼标的，故人民法院对规范性文件的审查与对被诉行政行为的审查不完全一致，而是将规范性文件作为被诉行政行为的依据来进行的。根据《行诉解释》第一百四十八条规定，一般应当包括以下方面：一是规范性文件制定机关是否具有法定职权或者超越法律、法规、规章授权范围；二是规范性文件是否与上位法相抵触或者缺乏上位法依据增设义务、减损权利；三是制定机关是否在制定规范性文件过程中违反法定程序等。注：上文观点所提及的“《行诉解释》”全称为“《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》”。（摘自最高人民法院行政审判庭编著：《行政协议典型案例裁判规则与评析》，人民法院出版社2021年版，第87页。）
四、行政协议案件中单独提起规范性文件审查之诉的处理行政诉讼法第五十三条的立法本意为，公民、法人或者其他组织不能单独就规范性文件提出审查请求，必须是在对行政行为提起诉讼时一并提出。因为，若公民、法人或其他组织仅对规范性文件提起行政诉讼，则属于行政诉讼法第十三条第二项规定的“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”，因而不属于行政诉讼的受案范围。最高人民法院在“田某某、赵某某等诉吉林省通榆县人民政府行政纠纷案”再审裁定书中认为，田某某等五人未针对直接影响其权利义务的可诉行政行为提起诉讼，单独对规章以下的规范性文件提起行政诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。（摘自最高人民法院行政审判庭编著：《行政协议典型案例裁判规则与评析》，人民法院出版社2021年版，第85-86页。）
法信 ·法律条文
1.《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年修正）第五十三条 【规范性文件的附带审查】公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。
第六十四条 【规范性文件审查和处理】人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。
2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十五条 公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时一并请求对所依据的规范性文件审查的，由行政行为案件管辖法院一并审查。
第一百四十七条 人民法院在对规范性文件审查过程中，发现规范性文件可能不合法的，应当听取规范性文件制定机关的意见。制定机关申请出庭陈述意见的，人民法院应当准许。行政机关未陈述意见或者未提供相关证明材料的，不能阻止人民法院对规范性文件进行审查。
第一百四十八条 人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的“规范性文件不合法”：（一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；（二）与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；（三）没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；（四）未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；（五）其他违反法律、法规以及规章规定的情形。
2.《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；（六）其他行政协议。
第十一条 人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。
发布于 2023-01-05 10:38・IP 属地北京
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