李小明 内蒙古鄂尔多斯律师事务所
2023-11-27 07:02 内蒙古
审查行政程序合法性问题的关键词：方式、步骤、顺序和时限。现结合前述关键词进行学习交流。
《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。
一、如何理解行政程序？
行政程序就是完成实体内容的特定的方式、步骤、顺序和时限。
方式，就是行政管理活动中进行的方式和外在表现形式；步骤，就是行政管理活动中若干必经阶段，如制定行政规章中起草、协调、征求意见、审判、签署、发布等阶段；顺序，则是步骤的先后次序；时限，是指完成一个行政行为不能超过的时间。
二、行政程序的种类有哪些？
以适用范围为标准，可以分为内部行政程序和外部行政程序。所谓内部行政程序，即指行政机关在内部管理过程中所采用的关系，主要上下级的领导监督关系、行政机关协调关系；而外部行政关系，则是指对行政相对人基于行政管理关系而实施的行为所遵循的程序：行政处罚、行政许可、行政执行。
以是否以法律加以明确规定为标准，可以分为法定程序和自由裁量行政程序。法定程序要求法律明确规定，且必须严格遵守；自由裁量行政程序属于可以自由选择使用的程序，一般不存在合法性的问题，但须注意合理性的问题。
以行政程序适用的时间不同为标准，可以分为事前行政程序和事后行政程序。事前行政程序，是作出行政行为前的程序，如立案、调查、决定等。作出行政行为后，为确定其合法性和纠正其违法性的程序，如行政复议程序、行政申诉程序等，则为事后行政程序。
以适用不同行政职能为标准，可以分为行政立法程序、行政执法程序、行政监督程序和行政司法程序。其中，制定行政法规、制定规章、规范性文件的程序属于行政立法程序；行政处罚、行政许可、行政确权、行政征收、行政强制属于行政执法程序；行政监督程序包括行政复议、处理行政申诉程序，而行政司法程序则包括裁决行政补偿、裁决民事赔偿程序。
三、行政程序的基本原则有哪些？
1. 程序法定原则。该原则要求，行政程序必须严格按照的法律规定的程序，不得违反规定、另行一套；在没有规定的行政程序的情况下，必须按照合理、公正的方式进行。一旦违反法定程序的行为属于违法行为，应当予以撤销或确认违法。如违法法定程序的行为造成行政相对人财产权、人身权损害的，应当依法进行赔偿。
2. 行政相对人参与原则。所谓行政相对人参与原则，是指行政机关实施的行政行为，除应保密的外、一律应当公开，使人民群众了解真相、便于参与。特别是对重大社会问题作出决策前，还要公开介绍有关情况、听取人民群众意见。依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。并且，行政行为作出后，要允许行政相对人提出意见，有权获得行政复议、申诉等救济权利。
3. 程序公正原则。程序公正是行政法的标志性原则。避免偏私是程序公正原则的基本要求，而公平听证则构成了程序公正原则的核心内容。程序公正原则要求所有相对人一视同仁，不偏不倚，不得歧视。在实现公共利益的时候，尽可能让个人利益不受损害或少受损害，以体现公平正义。
4. 效率原则。防止拖拉、尽快实现行政管理目标，在法定时限内完成行政事务，是效率原则的首要标准。其次，行政机关在作出行政行为后，行政相对人提出申诉的，不停止行政行为的执行，行政行为一经作出即发生效力。但对正在发生的危害国家利益、社会公共利益的特殊情况下，可以省略正常的步骤、手续等方式、直接采取必要的行政强制措施，制止危害行为的发生。
四、行政程序的主要制度是什么？
1. 回避。依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十三条规定，执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，应当回避。当事人认为执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，有权申请回避。当事人提出回避申请的，行政机关应当依法审查，由行政机关负责人决定。决定作出之前，不停止调查。
2. 职能分离。该制度是指，调查、控告的职能与作出裁决的职能要相互分离。如证监会将有关证券违法的立案、调查工作交由证监会的稽查局负责，稽查局调查终结后，交由处罚委进行审查，并拟定行政处罚决，最后由委领导签发行政处罚决定。如当事人对行政处罚决定不服，申请复议的，由法制局决定是否受理和审理并提出复议决定意见。
3. 听取当事人陈述和申辩。行政机关在拟作出对当事人权益不利决定时，应当告知当事人享有陈述和申辩的权利。行政机关及其执法人员在作出行政处理决定之前，不依法向当事人告知给予行政处理的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩的，行政处理决定不能成立。但当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。
4. 听证。听证是一种较为正式、严格的程序制度。我国目前已在《行政处罚法》《行政许可法》等法律、法规中予以明确规定。需要注意的是，听证案件当事人未要求听证的，可不采取听证方式，不可以据此来认定程序违法。
5. 说明理由。行政机关作出影响行政相对人权利义务的决定中，应当说明该决定认定的事实和证据，所依据的法律法规及规章条文等理由。
6. 制作笔录建立案卷。行政机关实施行政行为，凡是举行听证或者裁决，均应对听证的过程或者作出裁决的过程制作笔录、建立案卷。案卷应当包括所有的有关证据、文件、记录处理决定书等材料。
7. 期限。行政机关实施行政行为，特别涉及行政相对人权利义务的行政行为，应有明确的时间限制。目前，我国相当一部分法律、法规及规章对行政机关作出涉及行政相对人权利义务的行政行为的期限作了具体的规定，但仍有少数法律、法规及规章对行政行为作出的期限未作规定。
8. 行政救济。行政相对人不服行政机关作出的涉及其权利义务的行政行为时，法律通常规定可以通过向有关行政机关申请复议或者申诉的途径，由有关行政机关对原行政行为重新审查或者复查，并作出复议裁决或者处理意见。
五、行政程序的依据有哪些？
1. 程序依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。
只有经人民法院审查认为，行政机关依职权按照法定程序制定的规章中的有关行做程序的规定符合行政程序的基本原则的，才能作为法院衡量行政行为程序是否违反法定程序的标准，反之则不能。
那么，规章以下的规范性文件中有关行政程序的规定应当怎样适用呢？
由于行政管理涉及社会的方方面面，所管理的行政事务复杂多变，加之我国地域辽阔，各地的政治、文化、经济发展很不平衡，因此法律、法规及规章不可能将所有的行政程序问题作出具体的规定。不具有规章制定权的行政机关对其职权范围内的行政管理工作，在法律、法规及规章有关行政程序的规定不具体，或者法律、法规及规章没有规定行政程序问题的情形下，所公布的规范性文件确认和规范了行政管理的方式步骤、顺序和时限，在不违反法律、法规及规章的规定和符合行政程序的基本原则的前提下，应视为法定程序，人民法院在审理具体行政案件时，应予以参考。
目前不少行政机关向社会公布承诺制度中的“一些承诺”，缩短了法律、法规及规章规定的审批许可证的期限问题，要如何看待这样的承诺呢？
这些规定可以作为行政机关对其内部工作人员的工作要求但不能作为判断行政行为程序是否违反法定程序的标准。人民法院审理具体行政案件时应以法律、法规及规章规定的期限作为判断行政行为程序是否违反法定程序的标准。
六、行政程序的形式种类有哪些？
1. 简易程序。是指案情简单，事实清楚、对行政相对人权利义务影响不大的案件。如《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条规定，违法事实确凿并有法定依据，对公民处以二百元以下、对法人或者其他组织处以三千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。法律另有规定的，从其规定。
2. 听证程序。《中华人民共和国行政处罚法》第六十三条规定，行政机关拟作出下列行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证：
（一）较大数额罚款；
（二）没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；
（三）降低资质等级、吊销许可证件；
（四）责令停产停业、责令关闭、限制从业；
（五）其他较重的行政处罚；
（六）法律、法规、规章规定的其他情形。
当事人不承担行政机关组织听证的费用。
《中华人民共和国行政处罚法》第六十四条规定，听证应当依照以下程序组织：
（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后五日内提出；
（二）行政机关应当在举行听证的七日前，通知当事人及有关人员听证的时间、地点；
（三）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私依法予以保密外，听证公开举行；
（四）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；
（五）当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；
（六）当事人及其代理人无正当理由拒不出席听证或者未经许可中途退出听证的，视为放弃听证权利，行政机关终止听证；
（七）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，当事人进行申辩和质证；
（八）听证应当制作笔录。笔录应当交当事人或者其代理人核对无误后签字或者盖章。当事人或者其代理人拒绝签字或者盖章的，由听证主持人在笔录中注明。
《中华人民共和国行政许可法》第四十六条规定，法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。
《中华人民共和国行政许可法》 第四十七条 行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。
3. 一般程序。除法律法规特别规定应当适用简易程序和听证程序以外，行政处理通常所应当适用的程序。我国现行法律、法规规定，行政机关作出行政行为绝大多数采用一般程序。
那上述几个程序，能否互相调换呢？
根据我国法律、法规的规定，行政机关未按有关规定，对应按照一般程序作出行政决定而按照简易程序作出行政决定，或应按照听证程序作出行政决定而按照一般程序作出行政决定的，均应当认定违反法定程序。但是，如果可以按照简易程序作出行政决定而按照一般程序作出行政决定，或可以按照一般程序作出行政决定而按照听证程序作出行政决定的，则不应认定违反法定程序。
七、审查法定步骤的主要内容是什么？
步骤是行政程序的本要素，任何行政程序作为一个过程均要通过一个个步骤来完成。行政行为种类不同，采用的法定方式不同，步骤亦有所不同。
首先，来了解一下行政行为的主要步骤：
（1）立案。行政处罚一般根据行政机关工作人员发现的违法行为线索或者举报，而决定是否立案。裁决、许可、登记、复议等依申请的行政行为是由当事人申请而启动立案。
（2)调查。调查包括讯问当事人和证人，查阅相关资料、复印相关书证、复制物证，检查现场、物品、人身，勘验现场，组织鉴定、评估、检验等。
（3）考试、评选。如招录公务员时组织报考者考试，评选模范先进人物等。
（4）咨询、论证。涉及专业问题，常常需要咨询相关专业部门的专家，或组织专家进行论证。
（5）告知当事人权利与义务。
（6）公示、公告。行政行为涉及公共利#或人数较多并对当事人权益影响较大的，需要公示相关政策拟定处理方案等。
（7）听取当事人的意见。听取意见可以书面听取，也可当面听取。听取意见包括听取当事人陈述和申辩
（8）作出处理决定。行政机关在作出决定前，相关人员要进行研究，重大问题须行政机关领导进行集体研究，特别重大问题还须报同级人民政府或上级机关批准后，才能作出处理决定。
（9）送达。作出处理决定后，要将处理决定书送达当事人。一般按照《民事诉讼法》规定的送达方式及要求将处理决定送达当事人。
其次，听证程序须进行以下步骤：
（1）告知当事人有要求听证的权利。
（2）当事人在限期内提出听证要求。当事人应当在行政机关告知后5日内提出要求。
（3）告知当事人听证时间、地点。
（4）公开听证。
（5）非本案调查人员主持听证。
（6) 听证委托代理。
（7) 当事人进行申辩和质证。
（8）制作听证笔录。
（9) 审查听证结果报告，作出处理决定。
一般程序主要有以下步骤：
（1）立案。
（2）调查。
（3）听取当事人及相关人的陈述和申辩。
（4）作出处理决定。（行政机关负责人负责审查）
（5）送达。
最后，简易程序一般有以下步骤：
（1）告知。即执法人员告知拟认定的相关事实、法律依据及处理结果。
（2）听取意见。
（3）发给处理决定书。
行政行为的种类不同，行政程序适用的步骤虽有所不同，但行政机关在处理具体事务过程中，缺少法律、法规及规章中规定的必经步骤中的一个或者几个的，或虽进行了必经步骤，但必经步骤不符合法律、法规及规章规定的要求的，所作出的行政行为，就有可能违反公正原则，侵犯行政相对人的合法权益，或有可能损害国家利益、集体利益、其他公民的利益。因此，缺少必经步骤或必经步骤不合法的行政行为属于违反法定程序的行为。
在一般情况下，行政机关实施行政行为的有关程序问题，在有关程序的法律、法规及规章中规定，或在其适用的单行法律、法规及其下位法律规范中规定。但是，有些行政行为在作出前，有较多的前置程序，因前置程序涉及的问题是由不同的法律规范来调整，所以审查有无遗漏必经步骤问题，除需要查看行政机关依据的法律规范的规定，还须查看与之相关的其他法律规范。
例如，县级人民政府作出征收国有土地上房屋决定，除须审查决定的作出是否符《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关程序的规定外，还要审查该决定是否符合其他相关法律规范有关程序问题的规定。
因房屋征收的前提条件是为了公共利益，判断公共利益的前提条件，是所建设的项目是否属于公共利益所需的项目。因此，存程序上就要审查它的前置行为建设项目首先必须经过立项。根据《企业投资项目核准和备案管理办法》的规定，建项自必须经过有权机关批准立项的，才有可能准许建设。经过立项，才能开始进行征用房屋的下一步步骤；
而后，建设项目必须取得规划许可证。《城乡规划法》第三十七条规定：取得规划许可证，亦是征收决定的前提步骤中不可或缺的一步。
再后，建设项目必须取得有权机关批准土地使用证明。《城乡规划法》第三十八条规定：取得有权机关批准土地使用证明，亦是作出征收决定前置的必经步骤。
最后，办理其他审批文件。建设项目具有环境评价报告。《环境影响评价法》第十六条规定，根据该条的规定，国家建设项目进行环境影响评价是各级人民政府作出征收决定的必经步骤。《文物保护法》第十八条规定，根据该条的规定，在文物保护单位的周围划出一定的建设控制地带的建设项目须经文物行政部门同意是不可或缺的步骤。
李小明 合伙人
执业领域：公司治理、股权转让、企业风险防范、行政诉讼、 民商事诉讼等
李小明律师，党共中员，内蒙古鄂尔多斯律师事务所管理合伙人。内蒙古自治区律师协会公司法专业委员会委员，鄂尔多斯市律师协会公职律师、公司律师委员会副主任。2022年1月被鄂尔多斯市司法局、鄂尔多斯律师协会评为2019-2021年度优秀律师。2022年12月， 经内蒙古自治区律师、公证系列高级专业技术资格评审委员会评审，取得律师专业高级职称，二级律师。
李小明律师专注于公司治理、股权转让、企业风险防范、行政诉讼、 民商事诉讼等领域。
供稿 | 李小明编辑 | 赵佳慧审核 | 乔秀玲
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