第一部分 《城乡规划法》亮点及重点法条解读
亮点一：从城市规划法到城乡规划法，一字之差，意义深远。
1、渊源：《城乡规划法》出台之前，中国的城乡规划法律制度可以用“一法一条例”来概括。除1989年12月七届全国人大常委会通过的《城市规划法》外，还有1993年6月国务院发布的《村庄和集镇规划建设管理条例》。其中，《城市规划法》全国人大常委会通过，在法律性质上是一部国家法律；而乡镇条例由国务院通过，属于行政法规，《城乡规划法》的法律地位明显高于乡镇条例。
2、特点：《城乡规划法》与原来的《城市规划法》在名称上虽仅有一字之差，但却体现了一个城乡统一的规划法律体系的建立。该法不是对原有“一法一条例”有关内容的简单归并，而是对于城市与农村发展的统筹考虑，明确提出了城乡统筹的概念，旨在打破城乡分割，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，让更多的民众享受到经济社会发展成果。
同时，该法把《村庄和集镇规划建设管理条例》涉及规划的部分内容上升为法律，体现了对于农村问题的重视程度，有利于指导规范村庄和集镇的规划制定，规范农村地区的建设行为。
3、优劣：城乡规划法的体系内以城市规划为主，涵盖了乡镇规划的内容。虽然城市规划和乡镇规划的编制、批准、修订和监督程序仍存在差别，二元化的痕迹仍很明显，但不得不承认城乡规划法的进步，以及立法者试图结束二元分治的愿望和决心。
第1条 立法目的
第2条城乡规划体系
乡规划和村庄规划
几个概念：
l 规划区：是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。
l 城镇体系规划：是指在一定地域范围内，以区域生产力合理布局和城镇职能分工为依据，确定不同人口规模等级和职能分工的城镇的分布和发展规划。
l 城市总体规划：城市一定年限内发展计划和各项建设的总体部署。是城市规划编制工作的第一阶段。主要内容是：确定城市性质和发展方向；拟定规模和建设标准；合理安排工业、交通、商业、居住、教育单位、园林绿化、市政公用设施的用地；确定城市建设的主要项目和建设步骤；旧城区的改造规划等。
l 详细规划：
控制性详细规划：
以城市总体规划或分区规划为依据，确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求。
根据城市规划的深化和管理的需要，一般应当编制控制性详细规划，以控制建设用地性质、使用强度和空间环境，作为城市规划管理的依据，并指导修建性详细规划的编制。
修建性详细规划：
以城市总体规划、分区规划或控制性详细规划为依据，制订用以指导各项建筑和工程设施的设计和施工的规划设计。是城市详细规划的一种。
第16、22、29条第三款、41条乡、村庄规划的规定
亮点二：突出了城乡规划的公共政策属性和公共服务职能
《城乡规划法》强调把社会公共利益放在核心位置，它对城乡规划基本原则的规定，特别是重视资源节约、环境保护、文化与自然遗产保护等规定，是保障城乡规划中社会公共利益基本构成的体现。
《城乡规划法》对规划确定的各类公共服务设施用地的保护和对总体规划中强制性内容的规定，体现了对社会公共利益基本载体的保护。它还明确提出了城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，将促进公共财政首先投到基础设施、公共设施项目中去。
《城乡规划法》强调“先规划后建设”的原则以及对规划实施的有关规定，强化了城乡规划的公共服务职能，从制度上明确了城乡规划作为公共政策对城乡建设的指导作用。
结合具体法条解析：
l 公共政策属性
第3条：强调了城乡规划的地方政府责任。
第12至16条、19条和第22条：规定了政府组织编制规划的责任及政府作为规划审批的行为主体的责任。
第28条、第34条和第52条：规定了政府组织是实施城乡规划的责任主体。
l 公共服务职能
第29条
亮点三：强化了依法修订
城乡规划法实施前更多的情形是规划的修改过于频繁，且往往掺杂了过多的人为因素。所谓“规划规划、纸上画画、墙上挂挂，领导一句话”正是城市规划的面临挑战的生动写照。同时，规划客观条件所引起的正常修订也没有规范化的程序可循，容易造成前后两版规划修改的千差万别，规划的延续性得不到体现。
随着社会经济的发展，规划的适时修订是现实发展的客观需求，也是“过程规划”理念的重要体现。《城乡规划法》对依法修订的强调体现在以下几点：
l 城乡规划法单列“城乡规划的修改”为一章；
l 规定了各规划修编的前提条件：修改涉及总体规划强制性内容的，要先取得原审批机关的同意，而控制性详细规划修改涉及总体规划强制性内容，甚至要先修改总体规划；
l 将规划修订的程序用法律固定下来。虽然该法定修改程序之可操作性还有待实践的检验，但至少，规划修改的有法可依，缩小了主观随意性的空间，用法律手段增强规划的严肃性；
l 增加了公众监督的内容。
《城乡规划法》46-50条 该部分内容程序性要求强，简单了解。
亮点四：构建了公众参与的制度
一是提出了规划公开的原则规定。
第8、26条 批前公示
第43条 批后公布；
二是确立了公众的知情权作为基本权利，
第9、54条 普通民众的知情权及利害关系人的知情权；
三是明确了公众表达意见的途径，比如听证会、举报以及时间要求等；强调了按公众意愿进行规划的要求；
第26条
四是违反公众参与原则的行为进行处罚。
亮点五：完善规划程序与监督机制
通过严格的程序制约行政权力。与原有的《城市规划法》相比，新法律注重了程序问题。包括城市总体规划编制和修改程序、控制性详细规划的编制和修改程序、规划处罚程序等。较为严格的程序规定消减了行政当事人的自由裁量权，是规划决策客观、公正、民主的制度保证。
在监督机制方面，首先，极大地加强了旨在制约行政自由裁量权的监督检查；
其次，本法新增条款中有20条和监督检查有关，新增两个独立章节之一就是监督检查；第三，法规条款中包括了上级政府、人大和社会等不同的监督内容；
第51条、第53条、第56条和第57条规定了上级政府对城乡规划进行全面监督的相关内容；
第52条和第46条规定了人大的监督重点是规划的实施与修改；
第9条和第54条规定了社会监督的重点是监督违反规划的行为。
亮点六：强化各方面的法律责任
城乡规划作为一种社会运动，由“政府、专家、企业以及公众”等共同完成。其中，政府作为组织者，拥有政策资源、具有政绩冲动，在城乡规划的编制和实施中具有催化作用；专家作为参与者，具有技术理性，但能力有限；企业同样作为参与者，也是规划的实施者，具有资金优势并追求利润；公众作为参与者具有多元的价值观，有时缺乏必要的知识。不同角色所发挥的职能和作用不同，四方缺乏人任何一方，城乡规划的科学性和实用性都无法保障，同样，其中的任何一方也都无法单独承担城市规划的全部责任。
第58、59条 规定了政府负责人可能面临的“依法处分”，
第60、61条 规定了规划及相关部门领导可能面临的“依法处分”，（基本涵盖了“城建口”的所有主管部门）
第62、63条 规定了规划编制单位可能面对的处分。
第39、50、57条 规定了依法赔偿和依法补偿的相关内容。
第69条 规定了适用刑法的内容。
亮点七：注重保护自然和历史文化遗产
一段时期以来，一些地方在建设中大拆大建，自然资源、文化遗产面临严重的破坏。在城乡规划和建设的同时，如何保护自然资源、体现文化特色，城乡规划法作出了比较详细的规定。
根据城乡规划法，制定和实施城乡规划，应当保护自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌。法律还将自然与历史文化遗产保护作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容，以及乡规划和村庄规划的内容。
关于城乡规划的实施，法律也作出明确规定：在城市新区的开发和建设中，严格保护自然资源和生态环境，体现地方特色；在旧城区改建中，保护历史文化遗产和传统风貌；在城乡建设和发展中，依法保护和合理利用风景名胜资源。
第4、17、31、32条
亮点八：完善了与投资体制、土地管理相协调的建设项目规划审批制度
随着土地使用制度改革和投资体制的改革，现行规划实施制度需要作相应调整。《城乡规划法》保留了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证（乡村建设规划许可证）工作制度，结合投资体制改革，明确了发放建设项目选址意见书的情形和环节，等等。
同时，在充分考虑规划许可制度与投资体制改革和土地使用制度改革相衔接的基础上，对建设工程的种类和管理程序作了区分，按照既要保证规划实施，又要规范行政权力的原则，完善了有关许可的条件，简化许可环节。
第5条 土地利用总体规划先行
第35、36、37、38、39、42条
第40、41、44条
此外，《城乡规划法》还对地下空间的开发利用以及建设工程竣工验收提出了规划管理的要求。
第33、45、67条
亮点九：加强了对违法建筑的查处和制止力度
对违法建筑的处理一直是规划管理实践中的老大难问题，为了有效地遏制违法建筑的建设，《城乡规划法》中强调了对不同类型违法建设行为的责任追究。特别对于无法采取改正措施消除影响的违法建筑采取拆除、不能拆除没收实物或者违法收入并处罚款的规定，加大了查处力度，使违法者无利可图，将对恶意违法建设获取不当利益的行为起到极大的震慑作用。
第64、65、66、68条
对于“违法建筑”的相关问题探讨，是本次学习第二部分重点研讨的内容，在此就不做过多展开。以上时间，我们结合《城乡规划法》的立法特点，将重点法条进行了简单的梳理，目的仍是进行了解性学习，比较粗略。
（休息）
第二部分：城市管理行政执法中违法建筑问题处理的理论与实务。
违法建筑的界定和处理，是城市市容建设管理的难点，也是牵涉到公民切身利益和城市远景规划发展目标的一个焦点问题。违法建筑因其建设的非法性，决定了其权利的瑕疵，司法实务和理论界对违法建筑的法律适用问题、执法主体地位问题、程序问题、违法建筑的认定及实务操作中的注意点的相关探讨和争论一直存在。
城市管理行政执法局成立以来，为推进城市管理做了大量工作，取得了明显成效，但也碰到了很多困难，其中拆除违法建筑是第一难题，是牵涉精力最多、执法效果最难体现、群众与领导争议最大的一项工作。如果依法定程序查处，从调查取证到最终申请强制执行，案件进展周期很长，无法及时遏止违法搭建行为。而现场拆除不仅能迅速拆除违章，而且对有违法搭建想法的人们具有警示作用，产生很好的社会效益，但目前现场拆除的法律依据不足，一旦发生行政复议或行政诉讼案件，执法部门如在执法环节在程序和实体方面做得不到位，就可能面临败诉的结果。（该部分内容上午刘律师已经有较全面的阐述）
同时，在调查和处置违法建筑过程中全国各地事故频发，在拆除违法建筑实施工作中城市管理行政执法部门更是首当其冲成为热点、焦点，在法制越来越健全，公民法律意识越来越强的当今社会，城市管理行政执法部门的法律地位受到质疑。因此，城管强制拆除违法建筑的行为值得我们深思。下面我们从违法建筑拆除的法律适用、行政执法主体地位及违法建筑的认定和实务操作三个方面加以分析，期望能够澄清思路、达成共识。
一、现行法律体系对违法建筑的法律适用及《城乡规划法》相关法条
1、现行法律体系：目前，拆除违法建筑可以依据的法律、法规有以下十几种：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国公路法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国铁路法》、《中华人民共和国电力法》、《城市道路管理条例》、《城市绿化条例》、《城市燃气管理办法》、《城市市容和环境卫生管理条例》和地方性行政法规等等。拆除违法建筑可适用以下法律、法规，并由相应的司法行政机关实施拆除。我们有必要加以整理和学习：
（一）《中华人民共和国土地管理法》第八十三条：依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。（国土部门申请人民法院）
（二）《中华人民共和国消防法》第六十条：单位违反本法，有下列行为之一的，责令改正，处五千元以上五万元以下罚款：（３）占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口或者有其他妨碍安全疏散行为的；（５）占用、堵塞、封闭消防车通道，妨碍消防车通行的。个人有前款第三项、第五项行为之一的，处警告或者五百元以下罚款。有本条第一款第三项、第五项行为，经责令改正拒不改正的，强制执行，所需费用由违法行为人承担。（公安消防主管部门）
（三）《中华人民共和国公路法》第八十一条：违反本法第五十六条（除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物；需要在建筑控制区内埋设管线、电缆等设施的，应当事先经县级以上地方人民政府交通主管部门批准。）在公路建筑控制区内修建建筑物、地面构筑物或者擅自埋设管线、电缆等设施的，由交通主管部门责令限期拆除，并可以处五万元以下的罚款。逾期不拆除的，由交通主管部门拆除，有关费用由建筑者、构筑者承担。（交通主管部门）
（四）《中华人民共和国水法》第六十五条：在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。
未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，且防洪法未作规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期补办有关手续；逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物；逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。（水行政主管部门）
（五）《中华人民共和国铁路法》第三十七条：已经取得使用权的铁路建设用地，应当依照批准的用途使用，不得擅自改作他用;其他单位或者个人不得侵占。 侵占铁路建设用地的，由县级以上地方人民政府土地管理部门责令停止侵占、赔偿损失。（县级以上土地管理部门）
（六）《中华人民共和国电力法》第六十一条：违反本法第十一条第二款的规定，非法占用变电设施用地、输电线路走廊或者电缆通道的，由县级以上地方人民政府责令限期改正；逾期不改正的，强制清除障碍。（县级政府）
第六十九条：违反本法第五十三条规定，在依法划定的电力设施保护区内修建建筑物、构筑物或者种植植物、堆放物品，危及电力设施安全的，由当地人民政府责令强制拆除、砍伐或者清除。（当地政府）
（七）《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条：凡不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门，责令有关单位和个人限期改造或者拆除；逾期未改造或者未拆除的，经县级以上人民政府批准，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者城市规划行政主管部门组织强制拆除，并可处以罚款。（城市行政执法部门）
（八）《城市道路管理条例》第四十二条 违反本条例第二十七条规定，或者有下列行为之一的，由市政工程行政主管部门或者其他有关部门责令限期改正，可以处以2万元以下的罚款；造成损失的，应当依法承担赔偿责任： （一）未对设在城市道路上的各种管线的检查井、箱盖或者城市道路附属设施的缺损及时补缺或者修复的； （二）未在城市道路施工现场设置明显标志和安全防围设施的； （三）占用城市道路期满或者挖掘城市道路后，不及时清理现场的； （四）依附于城市道路建设各种管线、杆线等设施，不按照规定办理批准手续的； （五）紧急抢修埋设在城市道路下的管线，不按照规定补办批准手续的； （六）未按照批准的位置、面积、期限占用或者挖掘城市道路，或者需要移动位置、扩大面积、延长时间，未提前办理变更审批手续的。（市政工程行政主管部门）
（九）《城市绿化条例》第二十六条：工程建设项目的附属绿化工程设计方案或者城市的公共绿地、居住区绿地、风景林地和干道绿化带等绿化工程的设计方案，未经批准或者未按照批准的设计方案施工的，由城市人民政府城市绿化行政主管部门责令停止施工、限期改正或者采取其他补救措施。
第二十八条 未经同意擅自占用城市绿化用地的，由城市人民政府城市绿化行政主管部门责令限期退还、恢复原状，可以并处罚款；造成损失的，应当负赔偿责任。
第二十九条 未经同意擅自在城市公共绿地内开设商业、服务摊点的，由城市人民政府城市绿化行政主管部门或者其授权的单位责令限期迁出或者拆除，可以并处罚款；造成损失的，应当负赔偿责任。对不服从公共绿地管理单位管理的商业、服务摊点，由城市人民政府城市绿化行政主管部门或者其授权的单位给予警告，可以并处罚款；情节严重的，由城市人民政府城市绿化行政主管部门取消其设点申请批准文件，并可以提请工商行政管理部门吊销营业执照。
（城市人民政府城市绿化行政主管部门）
（十）《城市燃气管理办法》第四十三条：违反本办法第十二条、第十五条、第二十七条、第二十九条第（二）、（三）、（四）、（五）、（六）、（七）项、第三十五条第二款、第三十九条规定的，由城市建设行政主管部门责令停止违法行为，恢复原状，赔偿损失，并可处以500元以上3万元以下罚款。（建设行政主管部门）
根据以上各部法律规章所述，都明确了行使强制执行职责的执行主体。
（十一）《城乡规划法》第六十八条 该问题将在下面分析。
2、《城乡规划法》中对违法建筑的规定
（1）第六十四条：未取得建设工程规划许可证，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
第六十六条：未经批准进行临时建设的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款。
（一）未经批准进行临时建设的；
（二）未按照批准内容进行临时建设的；
（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。
解析：对比以上两个法条的规定，可以发现，无证的违法建设会因为适用不同的法条，将产生不同的处罚结果，如果是认定为未经批准的临时建设，则法律责任相对严厉，不仅不存在补办的可能性，而且责令限期拆除的同时，并处的是临时建设工程造价一倍以下的罚款。这就涉及到法条如何适用问题，无证违法建设在怎样的情形下可以认定为未经批准的临时建设，由于《城乡规划法》授权省级政府制定临时建设的管理办法，所以，要作出合理的认定，必须先看看省政府对临时建设的定义。
从对省条例相关法条的解读，对于临时建设的规定仍过于宽泛。
【《江苏省城市规划条例》
第四十六条在城市、镇规划区内进行下列临时建设，应当向城市、县城乡规划主管部门申请临时建设工程规划许可证：
（一）在临时用地上建设的建筑物、构筑物；
（二）在建设用地上因施工、管理等需要临时搭建的工棚、库房、管理用房、围墙等；
（三）其他确需进行的临时建设。
临时建设不得妨碍城市交通和公共安全，不得影响城市景观和周围建筑物的使用，不得影响近期建设规划和控制性详细规划的实施。
第四十七条临时建设的使用期，一般不得超过两年；确需延长的，应当在期限届满之日的三十日前，向城乡规划主管部门申请办理延期手续。延长的期限不得超过一年。临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除，恢复场地原有状况。
临时建设不得擅自改变使用性质，不得办理房屋产权登记。
第六十二条在城市、镇规划区内，未取得建设工程规划许可证进行建设，或者未按照建设工程规划许可证确定的内容进行建设，或者利用失效的建设工程规划许可证进行建设的，由城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处以建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。 前款所称无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形，包括： （一）占用城市道路、广场、绿地、河湖水面、地下工程、轨道交通设施、通讯设施或者压占城市管线、永久性测量标志的； （二）占用各级文物保护单位保护范围用地进行建设的； （三）违反建筑间距、建筑退让城市道路红线、建筑退让用地边界等城市规划管理技术规定或者控制性详细规划确定的强制性内容的； （四）擅自在建筑物楼顶、退层平台、住宅底层院内以及配建的停车场地进行建设的； （五）其他无法采取改正措施消除影响的。 本条第一款所称建设工程造价，是指违法建设工程整体造价。
第六十三条违反本条例第三十条规定，在城市、镇地下空间开发利用中建设单位或者个人有下列行为之一的，由城乡规划主管部门责令停止建设，限期改正，处以建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款：
（一）未依法办理建设工程规划审批手续的； （二）在经城乡规划主管部门核实后的建筑内擅自新建地下建筑物、构筑物的； （三）擅自改变经规划审批的地下空间的使用功能、层数和面积的。前款第（二）项、第（三）项所列行为同时违反有关民防法律、法规规定的，按照有关法律、法规的规定执行。】
（2）第六十五条 在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。（乡镇人民政府）
（3）第六十八条规定：城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。
解析：拆迁在城乡建设中有极强的敏感性和极高的社会关注度，对违法建筑的处理一直是规划管理中的老大难问题，新法首次明确了由政府行使强拆权。法律明确规定对违法建筑强制拆除，已经授权由建设工程所在地的县级以上地方人民政府责成有关部门采取查封、强制拆除等措施。地方人民政府在行使这项权利的时候，也要充分保护当事人的权利。如果做出了强制拆除措施的话，根据有关法律的规定，对行政处罚不服的，当事人仍然可以提起诉讼。如果决定是错误的，它不是违法建筑，给当事人造成损失的，也要依法赔偿损失。
同时，68条的责成有关部门，在《城乡规划法》施行两年多以来，尚没有具体明确的认定，在实际操作中也政出多门。下面，我们加以分析。
二、对违法建筑拆除的行政执法主体问题的思考
1、城乡规划的行政责任主体：《城乡规划法》第十一条对我国城乡规划管理体制作了明确规定，其中，城乡规划主管部门包括：国务院城乡规划主管部门，根据职能分工由建设部承担；省、自治区城乡规划主管部门，根据职能分工由省、自治区建设厅承担；直辖市城乡规划主管部门，根据职能分工一般由各市规划局承担；市的城乡规划主管部门，根据职能分工一般由市规划局承担；县的城乡规划主管部门，根据职能分工由县规划局或者承担规划职能的建设局承担。
城乡规划的行政责任主体是各级规划主管部门，这点是非常明确的。
2、从上面的学习中我们了解到，《消防法》、《公路法》、《水法》等等所述，都明确了行使强制执行职责的执行主体，《土地管理法》也明确了依法申请人民法院强制执行。而《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定是县级以上地方人民政府可以“责成有关部门”，这里所指的“责成”，所指的是哪个部门呢？
根据行政执法主体的一般概念：行政执法主体是指国家行政机关和法律、法规授权的享有行政执法权的组织。具体来说，行政执法主体有两种：一是依法享有行政执法权的行政机关，二是法律、法规明确授予行政执法权的组织。虽然，城市管理执法机关是享有行政执法权的行政机关。但是，是不是规划法所指向的“责成有关部门”的“有关部门”呢？
目前城管执法是应用其他部门的法律、法规，还没有一部法律是以城管为部门用于执法的法律。城乡规划主管部门（城市管理综合执法部门、城建监察等部门）与人民政府之间、以及人民政府与被“责成”的实施强制执行工作的有关部门之间对违法建筑强制拆除过程中双方的法律关系、法律地位尚不明确，人民政府如何通过“责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”来行使法律赋予的强制拆除权、实现行政机关生效法律文书所规定的内容等问题成为目前执法实践中迫切需要解决的课题。
而《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》可谓是对行政管理制度的一项改革。该决定规定：国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。主要包括市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理中对无证经营行为的管理、公安交通管理中对侵占城市道路行为的管理等众多法律、法规、规章规定的行政处罚权。从以上的规定看，国务院以《行政处罚法》为依据进行的授权是城管执法权限的来源。其中涉及到的“城市规划管理”部门，可以作为城市管理行政执法部门对违反规划的“违法建筑”予以处罚的依据。也可以由此判断，城市管理行政执法部门系有权履行68条所指向的“责成有关部门”的主体之一。
鉴于城市管理行政执法部门的执法权限源于政府规章的授权，因此各地实施拆除违法建筑的法律、法规适用和拆除程序也因地而异。
3、提醒：在司法实践中，人民法院通常认为城市管理行政执法部门不能作为城乡规划主管部门作出拆除决定，因此应履行的主要程序是：城市规划主管部门作出限期拆除决定，当事人逾期不拆除的，由同级政府责成城市管理行政执法部门及其他有关部门采取强制拆除措施。对正在建设中的违法建筑，城市管理行政执法部门应及时予以制止。城市管理行政执法部门发现应由其他行政机关拆除的违法建筑或应予追究的违法行为，可函告该行政机关，提示其依法查处。
三、对违法建筑的认定及操作实务
（1）认定：根据《城乡规划法》的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。
法律也明确规定，拆除违法建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿。这一规定有力地遏制了违法建筑的生存和蔓延，保护了开发、建设单位的利益。但是，在实践中行政机关却往往忽略对房屋的鉴定环节，直接以被执行人有无房屋证照作为界定违法建筑的依据，即对无证照房屋一律视为违法建筑。实际上，认定是否是公民合法财产，必须以国家的相关法律为依据。不能一概而论，要具体问题具体分析。
按照《城乡规划法》的规定，县级以上地方人民政府的城乡规划主管部门或乡、镇人民政府分别是处理城市和乡、村庄违法建筑的行政管理主体，拥有对违法建筑进行处理的行政执法权，当然也是违法建筑的确认机关，即便是人民法院也无权在审理和执行案件过程中确认违法建筑的性质。
（2）界定：对于违法建筑的界定可着重考虑以下几方面因素：
（一）界定的对象范围。应包括建筑物和构筑物两种，具体可分为如下几方面：1、违章搭建。如：在阳台上搭设的建筑物、构筑物。2、未经规划管理部门许可的建筑物、构筑物。如：房屋屋面升高的建筑物。3、占用道路（包括人行道），未经公安部门、规划管理部门批准或虽经批准但逾期未拆除的建筑物、构筑物。4、未取得《建筑工程规划许可证》的房屋加层。5、妨碍公共安全和交通的违法建筑。6、其它违反法律、法规规定建造的建筑物、构筑物等。
（二）界定的主体。对违法建筑的认定和处理是行政主管部门的职责和权限，其他任何公民、法人、个人，包括人民法院均无权认定和处理。另外，违法建筑不是由规划或土地部门统一认定，而是要根据违法建筑的性质分别由土地、规划、房屋、公安等相应行政主管部门在各自的权限范围内认定。
（三）界定的标准。可从如下几方面综合把握：
1、时间界限。以1990年《城市规划法》为界限，之前的一般可通过令其补办产权登记手续等使其成为合法建筑；之后的原则上均应认定为违法建筑。
2、建筑用途。为生存、生活自用的，从宽认定；为商业及赢利目的建盖并使用的，要从严处理。
3、地域范围。处于交通、消防要道或重点工程建设范围，对城市规划、交通、卫生、消防安全有严重影响或危害公共利益的，从严认定。
4、建造状况。对材料合格、建造规范、结构合理的建筑物，可相对从宽认定；反之，随意搭建，材料不合格，结构不合理，甚至是危房的，要从严认定和处理。
（3）实务操作经验：城市管理行政执法部门依据职能实施拆除违法建筑可以适用市容、规划、房产、绿化和市政等方面的法律法规，根据前述法律适用应遵循的原则，在具体操作时应结合具体情况选择相应的法律法规。
（一）街路两侧的违法建筑
对街路两侧的违法建筑优先适用市容方面法律法规实施拆除。
理由是市容方面法律法规适用于城市建成区内，涵盖面广；国务院法制办针对开展城市管理综合执法试点工作的复函中明确了集中行使行政处罚权的行政机关有“强制拆除不符合城市容貌标准的违法建筑物或者设施”的具体职能；通常人民法院也认可城市管理行政执法部门有市容方面的强拆权；利用大众的“市容管街路两侧”的观念拆除违法建筑较易取得各界的认同；如适用规划方面法律法规存在规划认定和执法主体资格问题，程序复杂，而市容方面法律法规操作简单。
（二）小区内的违法建筑
对借助房屋屋顶、阳台、露台等搭建的违法建筑（即空中楼阁）优先适用房产方面法律法规拆除。
对小区内借用墙体搭建的临时性和简易结构的违法建筑优先适用市容方面法律法规。
理由如下：一是建设部制定的《城市容貌标准》规定：“城市中不得有影响市容的违法建筑，一经发现，应按当地有关规定积极清除”，且市容方面的法律法规可以在住宅小区内适用；二是认定比较明确简便；三是此类违法建筑一般为简易搭建，城市管理行政执法部门适用市容方面法律法规强制拆除当事人比较容易理解；四是此类违法建筑对规划实施的影响不易认定。
对小区内借用墙体搭建的永久性违法建筑、拆除后重建的和独立建设的永久性违法建筑，优先适用规划方面法律法规。此类违法建筑占用土地，造成的影响长期持续，可以认定其不能消除对规划实施的影响；实践中法院也认可用规划法拆除此类违法建筑，有利于提高拆除工作的效能。
（三）城市规划区内集体土地上的违法建筑
城市规划区内集体土地上的违法建筑按发生动机和实施状态可分为“城中村”内的违法建筑和“征地抢建”的违法建筑，此类违法行为的实施者多为农民。“城中村”内违法建筑和“征地抢建”问题属同一问题的两种不同状态，“城中村”内违法建筑是指村民为方便生产生活建设的违法建筑，“征地抢建”是村民在国家征用集体土地前，为获取更多经济补偿而临时抢建的违法建筑，即“平时”与“突击”的关系。
对位于农用地上的违法建筑优先适用土地方面法律法规拆除，对不属农业设施的违法建筑可适用规划方面法律法规实施拆除。
土地法对非法占用土地和改变土地用途的违法行为的查处均有明确规定；根据法律适用原则的规定，非法占用土地和改变土地用途的，优先适用土地方面的法律法规；在农用地上建设的农业设施并未改变土地用途和原有规划性质，不能认定无法采取措施消除对规划实施的影响，也就不能适用规划方面法律法规，只能由土地主管部门适用土地方面的法律法规进行规范。
建设用地和宅基地上的违法建筑均可适用规划方面法律法规拆除。
结束语
以上我们利用两个小时左右的时间，一起学习和探讨了一下《城乡规划法》的立法特点，梳理了一下相关重点法条；并重点对城市管理行政执法部门在履行对违法建筑的行政管理过程中的相关法律适用、主体资格、违法建筑物的认定及实操等方面进行了归纳和总结。
因为时间的关系也基于本人学识方面的限制，对于很多问题不能展开讲。在座的各位，都是城市执法队伍一线的行家，有着丰富的实务经验和心得体会，我的上述阐述，必然有许多方面和大家的理解有所冲突。一方面许多问题本来就存在很多争议，没有定论；另一方面，在座诸位在实际操作过程中所形成的观点和经验有着现实的指导意义和重要价值，讲座完成后可以与大家做进一步的讨论。
对于今天的共享，希望达到一种抛砖引玉，启发思考的目的。希望这几个小时的学习能够对大家的实务工作有所帮助，不足之处，敬请批评指正，谢谢大家！
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