土地行政非诉执行案件，是指土地行政机关作出具体行政行为后，公民、法人或者其他组织在法定期限内既不申请复议或者提起诉讼，又不履行行政行为确定的义务，由作出具体行政行为的土地行政机关依法申请人民法院强制执行的案件。此类案件申请法院强制执行必须具备四个条件：一是土地行政机关自身没有强制执行权。我国《土地管理法》没有授予土地行政机关强制执行权，因此，土地行政机关作出的行政行为，只能申请法院强制执行。二是土地行政决定的相对人在法定期限内没有申请行政复议或者提起行政诉讼。三是土地行政决定的相对人没有履行行政行为确定的义务。四是土地行政机关申请人民法院强制执行的期限只有3个月，从申请行政复议和提起行政诉讼期限届满次日起计算3个月。
从我省情况看，自2007年至2010年，全省法院受理的土地行政非诉执行案件是同期土地行政诉讼案件的1.9倍，将近3000件。其中，涉及到违法占地，土地行政机关申请法院强制拆除违章建筑的非诉执行案件是非诉案件中执行难度最大的。
实践中，我省各地法院对土地行政机关申请强制拆除违章建筑的案件有以下两种做法：
对此类案件基本不予受理。分析原因主要有以下五方面：原因一，地处省会城市或地级市的基层法院，辖区内有许多省、市、区重点工程或者招商引资项目，这些项目有的经过相关领导同意甚至形成会议纪要，有的经过发改委或环保等部门审批，但用地手续不全，违法建设已投资数百万、数千万甚至上亿，一旦实施强拆不仅给当事人造成巨大损失，而且有损政府部门的诚信，强制拆除的难度极大。原因二，有的项目系政府扶持的涉及老百姓利益的民生工程，如政府扶持的供热、供电工程、保障房建设及新农村建设等，一旦实施强拆，不仅影响老百姓供热、用电、居住，而且有损党和政府的形象，法院对此类案件一般也不受理。原因三，对于违法占用集体土地新建住房的农村村民，由于对国家的土地法规和政策不熟悉和了解，倾其所有建起一栋房子，有的人更是负债建房，如果实施强制拆除，势必会引起被执行人产生极大的抵触情绪，甚至会采取一些过激手段和方式维护其利益，执行稍有不慎，可能激化矛盾，影响到社会的和谐稳定。鉴于执行难度大和所担负的风险，法院对此类案件不愿意受理。原因四，土地非诉执行案件主要由基层法院具体执行，这项工作进入具体执行阶段，需要有大量的人、财、物的支持。目前，我省基层法院既没有增加专项人员编制，也没有增加专项经费，因此，大多数基层法院并不具备行政非诉案件强制执行的条件。原因五，不少土地行政机关在发现违法占地行为后，不积极采取措施制止违法行为，或者不予理睬，或者在实施罚款后放任违法行为继续，导致违法结果扩大，违法建筑成为既成事实。此时再申请法院实施强制拆除，成本和风险都大大增加。法院对土地行政部门的做法不认同，所以，采取不配合的态度，对此类案件不予受理。
对此类案件一定条件下予以受理。主要是针对责令停工通知或责令限期拆除等行政处罚决定，人民法院予以受理。一是受理土地行政机关作出的责令停工通知的先予执行申请。土地行政机关在发现违法行为后，及时下达责令停工通知，如果当事人不主动停工，即申请法院执行。法院受理后，再次对当事人下达限期停工通知，当事人仍不停工，由法院下达准予执行裁定，当事人在规定期限内不履行裁定规定的义务，法院以拒不履行生效判决、裁定为由，追究当事人法律责任，处以罚款或者给予司法拘留。通过法院介入，法律手段威慑，多数违法行为能够得到及时、有效地制止，避免了因违法行为继续而导致损失扩大，待行政机关作出责令限期拆除的行政处罚后，当事人往往能主动履行拆除义务，即使需要申请法院执行，拆除的难度也小得多。实践证明，这一做法效果显著，违法占地行为得到了有效遏制，因强制拆除而引发的社会矛盾也大大减少。但是，这一做法的合法性存在一定争议，法院受理申请执行责令停工通知，不以行政复议或起诉期限届满为条件，只要当事人不在限期内主动履行停工通知，土地部门就可以申请法院强制执行。该做法的法律依据是《行政处罚法》第四十五条规定，即“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行”，以及《山西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十四条规定，土地行政主管部门对拒不停止正在进行的土地违法行为的，可以申请人民法院强行制止。上述规定和行政诉讼法、行政强制法等相关规定是否存在冲突，及该规定的的立法本意是否包涵了这层意思，尚值得探讨。二是受理责令限期拆除的行政处罚决定。受理后，对于由政府牵头的重点工程或者招商引资项目，已经取得部分审批手续，或投资较大的工程，不宜一味坚持强制拆除，而是以协调补办手续为主，兼顾执法权威和社会公共利益的保护；对于农村居民未经合法审批擅自建房的行为，如果占地符合土地利用总体规划，且该居民符合申请宅基地的条件，可以和村委及相关部门协调补办用地手续，同时对其违法占地行为处以罚款，以起到警示作用。否则，片面追求执法效果，坚持强制拆除，不仅给当事人造成很大的损失，也容易激化矛盾，诱发社会不稳定因素。除此之外，对于实体和程序均没有明显违法情节的土地行政处罚案件，一律由行政庭下达准予执行裁定，具体执行工作，有的交由法院执行机构执行，有的由政府组织相关部门执行，法院予以协助。
完善土地行政非诉执行制度的建议和对策
针对土地非诉执行案件中存在的诸多问题，本着有利于实现土地行政管理目的，提高土地行政管理的效率和质量，规范土地非诉执行，有效地维护土地管理秩序的指导思想，从法律制度入手，按照行政强制法定的原则，尽快完善相关法律规定，解决《行政处罚法》、《行政诉讼法》和《行政强制法》的不一致问题，修改《土地管理法》，明确赋予土地行政机关相应的行政强制执行权，探索土地行政强制执行“裁执分离”和“先予执行”模式，建立土地执法动态巡查机制，多渠道、多角度解决土地非诉执行难问题。
修改《土地管理法》，明确赋予土地行政机关相应的行政强制执行权
《行政强制法》的颁布对解决土地行政案件强制执行难的问题有重要突破。该法明确了人民法院受理强制执行申请的受理时限、审查依据以及争议解决机制，为有效解决人民法院对行政机关的强制执行申请不受理、不答复以及不依法强制执行具有重要的作用。同时，《行政强制法》对人民法院及其工作人员在强制执行中的违法行为规定了严格的法律责任，对监督人民法院依法履行行政强制职权具有重要作用。
《行政强制法》虽然对破解土地非诉执行难的问题有重要突破，但《行政强制法》并未改变现行的以人民法院强制执行为主、以行政机关强制执行为辅的执行模式。虽然《行政强制法》明确规定：“违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”但这里的“依法”，主要是指单行法律的授权。比如《城乡规划法》规定，对违法建筑物、构筑物和设施等，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。实践证明，《城乡规划法》规定的执行模式，成效非常显著。笔者认为，全国人大在修改《土地管理法》时，可以按照《城乡规划法》规定的违法建筑的强制拆除模式，赋予土地行政机关或建设工程所在地县级以上人民政府对违法建筑物、构筑物行政强制执行权。
建立由法院审查并下达准予执行裁定、行政机关实施执行的“裁执分离”模式
近年来，随着经济社会的发展，行政机关申请人民法院强制执行的案件逐年增长。法院执行部门的主要精力往往都投入在对诉讼案件的执行上，没有足够的时间和精力顾及行政非诉执行案件。尤其是社会转型时期利益冲突加剧，一些涉及人民群众切身利益、社会影响较大的土地、房屋等强制执行案件数量上升很快，行政非诉执行的难度也在加大。在一些地方，许多案件如果没有政府部门的参与，人民法院很难胜任强制执行裁定的组织实施工作，特别是强制拆除违法建筑等。正是基于此，《行政强制法》虽然规定了以申请法院强制执行为主的非诉执行模式，但就法院强制执行裁定的实施主体问题并未作出明确规定。这给我们最终破解土地行政案件强制执行难的问题留下了法律空间。最高人民法院刚刚公布的《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第九条规定，人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。该司法解释首次确立了法院裁定准予执行，行政机关实施强制执行的“裁执分离”强制执行模式。针对目前土地非诉执行中存在的问题，为了有效解决土地非诉案件强制执行难的问题，对于土地案件的强制执行可以参照国有土地上房屋征收补偿决定的执行模式，有效整合司法和行政两类资源，建立由法院裁定准予执行，申请机关所在地政府责令有关部门组织实施强制拆除的执行模式。
推行行政行为先予执行制度
一旦发现违法占地行为，由土地行政机关下达责令停工通知，当事人不主动履行的，申请法院先予执行。通过先予执行，及时制止违法行为，降低当事人的损失，维护土地管理秩序和执法权威。如果由于行政机关不积极履行监管职责，对发现的违法占地行为，不下达责令停工通知，或者不积极申请法院强制执行，导致违法建筑面积扩大或既成事实，因此而产生的扩大损失，行政机关应当按过错程度承担一定损失赔偿责任。
建立县、乡两级土地执法动态巡查机制，推行包片监管、分级控制、领导负责制等措施，并纳入年终考核等，从源头上杜绝违法行为发生
我省某基层法院就土地非诉案件执行情况向当地政府作了专题说明，重点介绍了土地行政执法中存在的问题和申请法院强制执行中遇到的困难，引起当地政府的高度重视，当地政府决定将土地问题列为“一把手”工程，由县长、乡长作为第一责任人亲自抓，并建立了由土地部门和乡镇政府联合执法的执法机制，对土地违法行为进行动态监控，一经发现，立即采取措施，及时制止和纠正违法行为。这一做法取得了明显成效，当地土地违法案件大幅减少，有效控制了土地违法行为的发生。建议在其他地方推广这一做法，切实减少土地违法行为的发生，提高土地行政管理的质量和效率，维护我国正常的土地管理秩序。 （作者单位：山西省高级人民法院）
作者：山西省高级人民法院 任生林 魏佩芬
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