理论探讨 | 完善土地行政处罚的几点思考



现行规定存在的问题



  我国关于土地行政处罚的规定,大都零散分布于《土地管理法》及其实施条例、《基本农田保护条例》、《土地复垦条例》等法律法规中,各地也根据地方实际制定了实施办法和措施。这些处罚规定主要存在以下问题:

  部分规定执行困难,有的甚至无法执行。一是处罚执行中权利主体冲突。如《土地管理法》第76条第1款规定:“非法占用土地的,责令退还非法占用的土地,对符合土地利用总体规划的,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,可以并处罚款。”按照该规定,土地退还给集体经济组织,属集体所有,而新建的建构筑物由行政机关没收,属国家所有。由此将产生“房地分离”与“房地一体”冲突,而且处置没收财物也存在障碍,权利受到侵害的集体经济组织亦未规定法律救济渠道。

  二是违法情节缺乏鉴定规定。如《土地管理法》第74条规定:“违反规定占用耕地建窑、建坟或者……破坏种植条件的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理,可以并处罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”然而,何谓“破坏种植条件”没有进一步规定。一些地方如四川省,出台了关于《土地管理法》的有关问题答复,对“土地破坏”作出的解释是:指土地的耕作层和犁底层被挖走或压实达20公分以上,或者造成土地灌溉、排水设施损坏和造成土地污染的。但其同时规定,是否造成土地破坏,由土地行政主管部门勘验认定。由国土资源部门作出鉴定意见,在程序上则存在地位中立与否的质疑,在移送法院审判过程中,也存在机构和人员鉴定资质审查的问题。

  三是缺乏强制措施。如《土地管理法》第83条规定,“……对继续施工的,作出处罚决定的机关有权制止。”《行政强制法》施行以来,部分地方性法规规定的对违法行为人的设备进行查封的强制措施同时取消,因此对继续实施违法行为的,行政机关无有效的制止措施可采用。

  部分处罚过轻。违法成本过低是违法行为屡禁不止的重要原因之一。《土地管理法实施条例》第42条、第43条采取了数额罚的方式,该罚款额在条例实施之初尚有震慑力,近年来地价节节攀升,违法行为获益远超受到的处罚,导致行为人铤而走险。

  部门法之间存在交叉。《城乡规划法》第60条规定:“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门处理。”《土地管理法》第76条规定:“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地。”以至于几个部门之间就“未办理任何许可手续”的违法行为如何查处产生争议,影响了法律的权威和处罚的效力。

  处罚未考虑主观情节。虽然很多地方将主观方面纳入了政策考虑,但各地均未区分主观故意、过失,也未考量故意、过失的大小,使行政处罚对主观过错小的违法行为人不公平。

  


完善建议



  完善制度,增加处罚及执行的可操作性。




一是明确集体经济组织在处罚过程中的地位和作用。国土资源部门查处的大部分非法占地案件,均属于非法占用集体经济组织所有土地的案件,因此赋予集体经济组织在案件中的地位既体现了物权所有人对物的处分权,也督促所有权人对自身权利的保护。现实中,应赋予集体经济组织对违法占地行为的制止和提起民事诉讼的权利。集体经济组织作为土地的所有权人,对侵害其合法权利的行为有制止的权利,已经造成损害的,有权向人民法院提起民事诉讼,要求违法行为人赔偿其损失。


二是完善鉴定制度。国土资源部门在行政处罚过程中,对需要鉴定的事情做出认定,属于办理行政处罚案件的事实认定环节。根据《刑事诉讼法》的规定,鉴定机构和鉴定人均须具备相应的资格,目前的制度设计尚难以解决这个问题。若当事人对行政处罚不服提起行政诉讼,行政机关自身的鉴定在证据证明效力上有很大问题。因此通过成立具有中立地位和具有法定资质的鉴定机构及人员开展该项工作,对于提高行政处罚和刑事司法的科学性,具有关键作用。


三是增加对违法行为人的主观方面考量。行为人的主观意思体现了行为的主观恶意与否,因此将行为人的主观方面纳入行政处罚考量,参照刑法规定,主观过错作为罪责相适应的重要衡量依据,非常必要。如对解决生活问题而形成的必须的违法用地,可以从轻进行处罚;对因生产经营违法用地的,应从重处罚。





  增加违法成本。增加违法行为的违法成本是打击违法行为的重要举措,也是当前遏制违法行为的趋势。在食品安全、环境保护等领域,国家都制定了严厉的打击措施,并初显成效。土地作为不可再生的宝贵资源,保护力度只能加强,不能减弱。因此要强化法律责任追究,提高违法违规成本。




一是处罚额实行动态调整,并不再仅以违法涉地面积为处罚基础,而是同时考虑违法所得和违法面积,在尚未取得违法所得的情况下,以涉地面积为基础,有违法所得的情况下,处罚额度随所得大小动态调整,即根据违法行为的社会危害程度来进行处罚,增加处罚的科学性,增大对违法行为的打击力度。


二是将违法行为纳入信用记录。刑法对于犯罪人群的威慑力不仅在于其严厉的处罚,还在于国家的犯罪记录制度。同时人民法院的执行黑名单制度,对推进执行工作也起到显著效果。因此建议将土地违法行为纳入违法行为人的信用档案,并对其在相关领域的活动进行限制。同时参照刑法制度中的前科消灭制度,如果行为人自行消除违法状态的,删除其不良记录;如果由行政机关申请法院强制执行的,在一定年限后方才消除其不良记录。信用记录将促使违法行为人主动消除违法状态,或减少实施违法行为的可能。


三是明确各部门职责分工、整合执法力量。从制度供给侧解决各部门因趋利避害而产生的推诿和浪费行政成本、影响政府公信力行为,这就需要明确划分各个部门之间的职责,提高行政效率。同时,应整合上下级执法力量,明确上下级对案件的管辖权分工,增加对违法行为的打击力度。


四是增加国土资源执法手段、提高威慑力。《行政强制法》实施以来,各地取消了原来国土资源部门具有的查封、扣押等权力。法律赋予国土资源部门制止权,却没有强制力量作保障。因此赋予国土资源部门在制止违法行为时的强制措施和强制手段,便于抓早、抓小,将违法行为扼杀在萌芽状态,降低执法成本。




( 四川省泸州市国土资源局  王振宇 )







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