在国土资源执法监察工作实践中，经常会碰到土地征转用批复之后，一些建设单位未取得国有土地使用权，先行进场施工的现象。这种在批而未供土地上进行建设的行为属于非法占用土地中的未供即用行为。在对这类土地违法行为进行处理的过程中，存在着几种不同意见：
一种意见认为，征转用地批复后，土地所有权由集体变为国有，土地性质由农用地变为建设用地，这种在国有建设用地上的建设行为属于城镇规划区内的建设活动，是《城乡规划法》管理的范畴，应由规划部门进行查处。
另一种意见认为，征转用地批复后，未履行供地手续进行建设，违反了《土地管理法》七十六条的规定，属于未经批准的非法占地行为，根据规定应退还非法占用土地，因其符合土地利用总体规划，还应没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施并处罚款。
还有一种意见认为，未供即用行为既可以由国土资源部门按照非法占用土地进行查处，也可以由规划部门按照违章建筑进行查处，但根据“一事不二罚”的原则，如果规划部门已经对违法行为进行了查处，国土部门可不再查处。
笔者认为，以上三种意见都不够完整和准确。在对未供即用违法行为进行查处时，应准确把握《土地管理法》第七十六条的内涵和实质，还应厘清《土地管理法》和《城乡规划法》之间的关系。
“一事不二罚”原则是指行为人基于实施的一个违法行为受到行政处罚后，任何行政机关均不得以同一事实和理由再次给予行政处罚。《行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。这里“不二罚”的前提是指同一违法行为，而“不二罚”的对象指的是行政处罚中的罚款。从土地未供即用违法行为的处理上来看，国土资源部门主要是针对非法占用土地的行为进行处罚，依据的是《土地管理法》；规划部门主要是针对违法建设工程的处罚，依据的是《城乡规划法》；两者依据的法律和处罚的对象并不一致，因此国土资源部门和规划部门分别对未供即用行为进行处罚并不违反“一事不二罚”的原则。
土地征转用批复后，虽然土地性质已经变为国有建设用地，在相关土地上的建设行为属于城镇规划区内的建设活动，受《城乡规划法》的约束，但因其未取得合法的土地使用权，因此同样也受《土地管理法》的约束。根据《土地管理法》第七十六条和《国土资源违法行为查处规程》，对“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，违法占用土地”，违法占用的土地为农用地的，责令退还土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款。违法占用的土地为建设用地和未利用地的，责令退还土地，可以并处罚款。对地上新建建筑物和其他设施，由违法当事人与合法的土地所有者或使用者协商处置，涉及违反《城乡规划法》的，应当转交城乡规划主管部门处理。
由于合法的土地使用权证明文件是办理建设工程规划许可证的前置条件，违法占用土地上的建筑物必然无法取得建设工程规划许可证，未供即用的违法占地行为也必然是违法建设行为。因此，对批而未供土地上的违建行为，国土资源管理部门应按非法占地的有关规定，应责令其退还非法占用的土地，可以并处罚款；对地上新建建筑物和其他设施，则转交城乡规划主管部门处理。
（作者单位：辽宁省丹东市国土资源局元宝分局）
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