第670期
作者:王菊英 林新珍(国家海洋环境监测中心) 原文发表于《太平洋学报》2018年第4期
海洋塑料垃圾治理未能有效阻止塑料进入海洋
塑料在全球范围内以惊人的速度积累，即使在偏远的地方，如南太平洋无人居住的亨德森岛也是如此。在近岸和大洋发现的垃圾有可见垃圾，如工业容器、塑料袋、饮料包装、烟头和塑料碎片等，也有肉眼难以发现的工业塑料原料、个人护理品中的塑料微珠等。
一般而言，海洋垃圾80%以上由塑料组成，不仅对大型海洋动物如海鸟、海龟、海洋哺乳动物和鱼类等产生影响，还对双壳类、沙蠋(蚕)、牡蛎和珊瑚等产生影响。虽然最常见的海洋垃圾对野生动物影响的报道是在生物个体和生物组织水平，专家们认为缠绕、摄入和化学污染对主要的海洋脊椎动物均具潜在影响(包括致死或亚致死)。
粒径小于5毫米的微塑料是需要特别关注的海洋污染问题，微塑料不仅来源于较大塑料的分解，也可直接来源于个人护理品。微塑料在北极海冰、北冰洋和南大洋海水、深海沉积物中的分布等相继被报道，进一步印证了海洋微塑料问题的严重性。
事实上，海洋塑料污染的普遍性及其对沿海经济、海洋生态系统和人类健康的影响表明，其治理并没有简单的解决办法。尽管在全球、区域、国家和地方层面，采用了一系列的管理措施来解决海洋塑料污染问题，诸如檀香山战略、欧盟的港口接收设施指令、韩国的渔具回购计划和澳大利亚的幽灵网等，产生了一些令人满意的效果，但是令人遗憾的是，迄今为止，地方、区域和全球的海洋塑料垃圾治理仍未能有效阻止塑料进入海洋环境。
不论国际协议还是软法均需加强海洋塑料垃圾管控力度
就国际协议而言，塑料污染所受到的重视与其污染问题的严重性相比较是不相称的，这与国际上高度重视的碳排放和其他全球性污染物如氟氯化碳和持久性有机污染物有明显的反差。
在国家、区域和全球具备旨在防止和减轻塑料污染的战略，但尚未形成与该污染问题相匹配的全球范围内的承诺。地方的政策和行动(例如，禁止使用塑料微珠和一次性塑料袋)遍布全球，但只有少数国际文件聚焦于塑料污染，包括《国际防止船舶造成污染公约》、檀香山战略和联合国环境规划署新的“清洁海洋”活动。
虽然这些国际战略承认全球污染，但它们并没有具备约束力的承诺来应对挑战。《国际防止船舶造成污染公约》附则Ⅴ确实是专门针对塑料污染的国际协议，禁止船舶在海上倾倒塑料是应对海洋塑料污染非常伟大的第一步。但是，该公约生效以来，随着塑料生产量的快速增长，其排放量也持续上升，海洋塑料污染日趋严重。因为附件Ⅴ仅限于海洋排放，而80%的塑料是从陆地进入海洋。
软法文书一般为全球性声明、指南和其他努力，虽不具约束力但具说服力。目前来看，在全球层面软法主导了应对海洋垃圾的行动，是现有体制的重要组成部分。此外，海洋垃圾是一个全球性的跨界污染问题，无论是公海垃圾的清理方案，还是管辖海域外的污染责任归属，从治理和实践角度来看都是异常复杂的，国际法在减缓和清除管辖海域外海洋垃圾方面尚属空白。因此，目前无论学术界还是管理界，都在倡导建立新的、具有法律约束力的专门应对海洋塑料垃圾问题的国际文书。
有学者指出，国际上在制定碳排放协议领域已有了超过25年的经验，气候变化政策的最新发展可以为全球塑料污染防治政策的出台提供模板。1950年以来，全球的碳排放量和塑料生产量以非常相似的速度增长，但旨在减少和防止进一步塑料污染的政策制定落后于制定并同意限制碳排放的政策。专家建议，海洋塑料污染问题的解决方案的规模和步伐必须与排放的规模和步伐相匹配。
第三届联合国环境大会在海洋塑料垃圾问题上的相关进展
2017年12月4日~6日在肯尼亚内罗毕举办的第三届联合国环境大会，海洋塑料垃圾也是会上的热点问题。
在前两届联合国环境大会上强调了海洋塑料垃圾和微塑料在全球环境治理中的重要性。在第二届联合国环境大会上通过了关于海洋塑料垃圾和微塑料的第2/11号决议，其中各国政府要求评估有关的国际、区域和分区域治理战略和办法对海洋塑料垃圾和塑料微粒的作用，并考虑相关的国际、区域和次区域监管框架。
根据该决议要求，联合国环境署设立了专家咨询小组，小组向第三届联合国环境大会提交了“防治海洋塑料垃圾和微塑料:评估相关国际、区域和次区域治理战略和办法的效力”的报告(草案稿)。通过分析现有的治理体系，该报告指出国际社会可以有3种选择方案:1.维持现状，继续目前的努力;2.修改现有的治理框架，以更好地处理海洋塑料垃圾和微塑料;3.建立一个多层次的治理方法新国际体系。但专家咨询小组的强烈意见是，第一种方法不是解决问题的办法。报告还给出了选择方案3的可能时间表，建议设立不限成员名额工作组或政府间谈判委员会，用3年~4年时间完成一项新的具有国际法律约束力的文书谈判，据政治承诺，新的协议可在4年后生效。
在第三届联合国环境大会上，与会代表热议海洋塑料和微塑料问题，尽管经过磋商，大会并未就备选方案问题达成共识。但与会代表充分认识到海洋塑料垃圾数量庞大并在迅速增加，预计对海洋生物多样性、生态系统、动物福祉、渔业、海洋运输、休闲和旅游业、当地的社会和经济的不利影响也会有所增加，并且迫切需要加强有关微塑料和纳米塑料的数量及其对海洋生态系统、海产品和人类健康影响的了解。着重指出要将通过固废减量化和无害环境废物管理作为最优先事项，这在海洋塑料垃圾最大来源的区域特别重要，强调按照相互商定的条件进行技术转让以及调集所有资源是治理海洋垃圾和微塑料的重要因素，承认在产品和包装中塑料生产和消费不断增加的情况下解决海洋塑料污染问题面临的挑战，并敦促所有国家和其他利益攸关方在负责任地使用塑料的同时努力减少不必要的塑料使用，并促进无害环境替代品的研究和应用。
第三届环境大会强调指出，必须长期消除向海洋排放垃圾和微塑料的行为，并使海洋生态系统和有赖于海洋生态系统的人类活动免受海洋垃圾和微塑料的损害;敦促所有行为体加强行动，以达成“到2025年，防止和大幅减少各类海洋污染，特别是陆上活动造成的污染，包括海洋废弃物污染和营养盐污染”;鼓励所有会员国根据有关环境中海洋垃圾和微塑料的来源和数量的现有最佳知识，优先考虑在适当层面制定政策和措施，以避免海洋垃圾和微塑料进入海洋环境;鼓励所有会员国并邀请其他行为体采取行动。
包括:1.全面落实联合国环境大会第1/6号和第2/11号决议提出的相关建议和行动。
2.合作制定通用定义及统一的标准和方法，用以评估和监测海洋垃圾和微塑料。
3.制定和执行行动计划，以防止海洋垃圾和微塑料，鼓励提高资源效率，包括提高塑料废弃物的收集和回收利用率，以及重新设计和重新使用产品和材料，酌情避免无必要使用的塑料和含有特别关注的化学品的塑料制品。
4.在适当情况下，将海洋垃圾和微塑料纳入区域、国家和地方废物管理计划和废水处理中。
5.制定涵盖从源流到海洋整个过程的统筹性做法，治理所有来源的海洋垃圾和微塑料，同时考虑到河流、径流或风把陆地上的陆源塑料垃圾和微塑料带入海洋，且塑料垃圾是微塑料的重要来源，并将陆地/海洋交界和淡水/海水交界纳入防止微塑料等海洋垃圾行动计划。
6.进一步采取措施，包括促进港口接收设施的获取和使用，以防止渔业、水产养殖、近海和航运设施等海上来源产生海洋垃圾和微塑料。
7.鼓励在防止和减少自然灾害和日益严重的气候事件造成损害的计划中，纳入防止海洋垃圾和微塑料的措施，特别是陆源垃圾和微塑料。
8.在可行的情况下，优先考虑对人类健康、生物多样性、野生生物或可持续利用构成严重威胁、并且可以采用低成本且不损害生态系统的方式进行清理的地区海洋垃圾。
此外，还将成立不限成员名额特设工作组，进一步审查所有来源(特别是陆地来源)的海洋塑料垃圾和微塑料的治理障碍和备选办法，并向联合国环境大会第四届会议提交工作成果，以确定第四届会议上海洋垃圾和微塑料工作的未来方向、时间安排和预期成果。
